关于《中华人民共和国领海及毗连区法（草案）》的说明
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--1991年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上
国家海洋局局长 严宏谟
委员长、各位副委员长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国领海及毗连区法（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明：
一、立法的必要性及《草案》的起草经过
领海是国家领土的组成部分，毗连区是国家行使管制权的海域。为了更好地行使国家对领海的主权及对毗连区的管制权，有效地维护我国的海洋权益，有必要在符合国际法、特别是《联合国海洋法公约》原则的前提下，根据我国情况，以国内立法形式建立我国的领海及毗连区法律制度。
从国际上看，绝大多数沿海国家都建立了自己的领海制度。近几十年世界范围内围绕海洋权的斗争，进一步促进了世界各沿海国的国内立法。仅在联合国第三次海洋法会议期间，就有50多个国家相继建立起领海法律制度。至今，在世界130多个沿海国家中，有80多个国家是以国内立法的形式建立起领海制度的。另外，自联合国第一次海洋法会议通过《领海及毗连区公约》后，不少国家为执行有关税收、检疫等法规，在毗邻领海的一定宽度的海域内，要求外国船舶遵守有关的法律、规章。第三次海洋法会议通过的《联合国海洋法公约》，又进一步明确了沿海国在领海之外建立12海里的毗连区，行使相应的管制权。我国拥有广阔的海域，对所享有的主权和管制权必须运用法律形式加以确定，才能有效地维护我国的海洋权益，并与国际上围绕海洋权的斗争形势相适应。
从国内看，1958年，我国政府发表了“关于领海的声明”。这是一个原则性声明，确立了我国领海的范围和基本制度。但随后，未通过立法形式对领海内的法律制度作出全面规定，也未公布领海基点基线。近几年我国虽然相继制定了一些有关海洋方面的单行法律、法规，但尚缺乏必要的基本法律。这样，给现行海洋方面单行法律的实施带来了一定困难。例如，近年来，一些国家趁我国海洋法律制度不健全之机，在我国管辖海域甚至靠近我国领海外缘掠夺海洋资源的形势咄咄逼人。此外，外国船舶在我国领海内违章排污，肆意进入我国领海内捕捞、非法打捞沉船、沉物等情况也时有发生。由于我国领海外部界限没有对外公布，往往成为外国违章船舶拒绝承担责任的借口；对于违反我国海关法规，走私、逃避海关监管、偷逃关税等违法犯罪活动，也难以及时、有效地予以打击和制裁。
所有这些，都要求我们尽快立法。早在1984年，国务院、中央军委就指出要加速建立我国海洋法律制度。不少全国人大代表和政协委员也先后提出了加快我国海洋立法的建议和提案。《草案》的起草工作正是在这种情况下开始的。1984年，经国务院批准，国家海洋局会同国务院有关部门共同组成了《草案》起草小组。经过深入调查研究，搜集国内外参考资料，广泛征求有关部门和专家学者的意见，反复修改，几易其稿，形成了《草案》送审稿。送审稿上报国务院后，国务院法制局又广泛征求了中央有关部门、军队有关单位和一些沿海省市的意见，并邀请在京的国际法、海洋法和边疆、地理方面的专家进行论证。此后，根据国务院常务会议讨论精神，对《草案》又作了进一步修改、完善，形成了现在提请审议的《草案》。
二、《草案》中的几个主要问题
（一）关于《草案》的总体结构
《草案》是关于我国领海制度的基本法律，属于国家法的范畴，也是一个涉外性质很强的法律。经过反复考虑，权衡利弊，确立了《草案》的内容应该明确、简练、概括的原则。因此，凡是与其他法律、法规重叠交叉的条款和不属于领海制度基本法律规范的内容，《草案》中都不作规定。《草案》重点突出了国家对领海的主权和对毗连区的管制权及其基本制度以及我国领海及毗连区的空间范围这两个基本内容。在各方面认识比较一致的基础上，《草案》就法律的适用范围、领海基线和宽度、毗连区的宽度、外国船舶通过我领海制度、外国船舶在我领海内的活动、国家对毗连区的管制、违法的处理等作了明确规定。
（二）关于领海宽度问题
领海的宽度是指从领海基线量起至领海外部界线之间的距离。确定领海的宽度是一个国家的主权。相当长的一段时间里，由于国际法关于领海宽度没有统一的规定，各国根据本国具体情况自定其领海宽度。一些海洋强国最早实行三海里领海宽度，以保证其在最大的公海区域实行公海自由。自拉美国家掀起争取200海里海洋权斗争以后，越来越多的国家实行12海里的领海宽度。1982年通过的《联合国海洋法公约》，明确了“各国有权确定其领海的宽度”，宽度为“自基线量起不超过十二海里的界限为止”。
根据我国的自然条件和具体情况，考虑到国家经济利益和国防安全，我国政府在1958年“关于领海的声明”中宣布：“中华人民共和国领海宽度为十二海里”，体现了我国主权，符合我国根本利益，也与《联合国海洋法公约》协调一致。因此，《草案》中规定领海宽度为十二海里。
（三）关于陆地领土的表述
国家海洋疆域与陆地领土有着密切联系，陆地领土决定海洋疆域的范围。关于我国陆地领土的表述，《草案》采用我国1958年“关于领海的声明”的规定，具体列举属于我国的岛屿和群岛。
我国“关于领海的声明”就领土问题作了明确规定，是众所周知的事实，具有无可争辩的效力。《草案》以立法形式再次重申和确认，具有新的意义，表明我国在领土问题上立场的连续性，为维护我国领土主权和海洋权益提供法律依据。我国拟分期分批对外公布我国的领海基线基点，在法律条文中采取列举方式，为这些基线基点提供了坚实的法律依据。
（四）关于外国船舶通过领海的制度
外国民用船舶享有无害通过领海的权利，是公认的国际惯例，但外国军用船舶通过领海，由于涉及国家安全，各国的主张和实践不尽相同。大体上有三种制度，一是无害通过制度，二是通知制度，三是批准制度。
鉴于我国现实情况，《草案》采用了外国军用船舶通过领海的批准制度。《草案》第六条第二款规定，外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。这样规定与我国1958年“关于领海的声明”和1983年《海上交通安全法》的规定是一致的，有利于维护我国安全，巩固海防。
（五）关于领海基线基点问题
领海基线基点是确定领海的内部和外部界线的依据，也是法律实施的前提条件之一。因此，《草案》第十五条规定，领海基线由中华人民共和国政府公布。目前，有关部门正在加紧第一批领海基线基点公布前的准备工作。为保证法律的顺利实施，作为配套措施的领海基线基点将以政府声明的形式对外公布，具体公布时间拟与法律的出台相衔接。
（六）关于执法部门问题
按照目前国家管理体制，对领海及毗连区的行政管理，是由港监、渔政、公安、海关、卫生、财政等部门分别按职责分工实施的。国家海洋局作为国务院管理海洋的职能部门，负有“综合管理我国管辖海域，实施海洋监测，维护我国海洋权益”的职责。但从目前各部门的力量和手段看，单独由一个部门承担执法管理的任务比较困难，而各有关部门按现行分工协同管理又属于内部职责分工，不宜在法中作出规定。因此，《草案》中对全国统一的执法部门未作明确规定。
我的说明完了，请审议。