关于《中华人民共和国防沙治沙法（草案）》的说明
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--2001年2月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上
全国人大环境与资源保护委员会主任委员 曲格平
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据本届全国人大常委会的立法规划，由全国人大环境与资源保护委员会会同全国人大农业与农村委员会负责起草防沙治沙法。现在，我就草案作如下说明：
一、制定防沙治沙法的必要性
我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一，虽然经过长期努力，在防治上取得了一定成效，但从总体看，土地沙化的形势依然十分严峻。1985年至1995年，我国土地沙化面积平均每年扩大2460平方公里，相当于每年损失一个中等县的土地面积。到90年代后期，土地沙化的速度进一步加快。50年代以来，由于沙漠化的加剧，我国已经有超过10万平方公里，即相当于一个江苏省的土地面积完全沙化，如果再不采取积极措施，扭转土地沙化加剧的势头，在今后的50年里，还将有成倍的土地沙漠化。去年春季，我国北方地区遭受了13次沙尘暴危害，甚至长江下游的一些地方也受到不同程度的影响。在进入21世纪的第一天，我国北方地区即受到沙尘暴的袭击，接着又发生了两次沙尘暴，大自然再次向我们敲响了警钟。专家指出：频率加快、间隔变短、强度增大是今后沙尘暴发展的趋势。一次又一次的沙尘暴给受灾地区的农牧业、工业、运输业以及水电、交通、通信等基础设施造成了严重损失，人员伤亡事件也屡屡发生。1993年5月发生在西北地区的特大沙尘暴，席卷新疆、甘肃、宁夏、内蒙古四个省、自治区的72个县旗，伤亡400多人，牲畜死亡12万头（只），农作物受灾面积33.7万公顷，仅甘肃、新疆两个省、自治区的直接经济损失就达4亿多元。目前，全国有5万多个村庄和上百座城市经常受到风沙危害，由于沙进人退，村舍被掩埋，成千上万的农牧民离乡背井，成为“生态难民”。土地沙化的蔓延和加剧，对我国经济和社会的可持续发展形成巨大威胁。
沙化土地的不断扩张，有气候变化、自然灾害等自然原因，但主要是由于不合理的人为活动引起的。其中包括：
1、盲目开垦。50年代到70年代末，西北地区先后三次大规模毁草毁林开荒，破坏草地667万公顷，毁林18.7万公顷。其结果是开垦一块，沙化一块，农牧林三者皆伤。多年来，特别是在农牧交错区，一些当地政府为了使农牧民致富，便把目光投向沙荒地的开垦，大规模地毁林毁草，特别是开垦沙丘之间的草地，破坏了植被，造成地下水位下降，使原来的滩地、固定沙丘变成流动沙丘。
2、过度放牧。据统计，沙化地区草场超载率高达50－120％，有些地区甚至高达300％。解放以来，我国牧区家畜由2900万头（只）增加到9000多万头（只），而草地（牧场）面积却减少了667万公顷。
3、滥采滥伐。沙化地区现有薪炭林24.7万公顷，每年能提供薪柴594万吨，仅占实际薪柴需求量4189万吨的14.2％，缺额巨大，不少地方就滥采滥伐，大量破坏沙生植被，加剧了沙化的进程。青海省柴达木盆地原有植被较好的固定沙地200多万公顷，到80年代中期，因滥樵造成植被破坏，已有三分之一以上成为流动沙丘。
4、滥挖野生中药材等沙生植物。沙化地区甘草、麻黄、发菜等沙生植物易采集、售价高。据测算，每挖1公斤甘草要破坏8-10亩土地。甘肃省仅1994年一年因挖甘草破坏草场的面积就达90万亩以上。
5、水资源开发利用不合理。一是大水漫灌，既造成水资源浪费，又使土地盐渍化；二是上游的大规模开垦，违反规划过量用水，修建水利工程拦蓄河水，造成下游水量减少，河水断流，植被死亡；三是过度开采地下水，导致地下水位下降，造成植被衰败，甚至枯死。由于上游截水和过量开采地下水，给地处甘肃的民勤绿洲造成了灾难性的后果：70％的天然植被衰退，近3万公顷的沙枣林、梭梭林枯死，原来的绿洲变成了沙尘暴的策源地。大家所关注的新疆塔里木河下游、内蒙古阿拉善地区的沙漠化，也主要是由于水资源的不合理开发利用造成的。
除以上原因外，工矿、交通、油田等工程建设施工中破坏林草植被，固体废弃物扩散或酸碱污染，以及施工区崩塌滑坡造成土地沙化在一些地区也很突出。
为了限制人为破坏植被的行为，森林法、草原法、水土保持法等法律分别作过一些规定，取得一定成效，但都未能从根本上起到遏制沙漠化扩张的作用。究其原因，有执法不严的因素，但是，有关法律对防沙治沙问题缺乏针对性、系统性和强有力的规定，却是更重要的原因。现在起草的防沙治沙法草案，对特殊区域，为了解决沙漠化急剧扩张这一特殊紧迫的问题，提出了比较有针对性的防沙治沙措施。这个措施主要是鼓励和支持广大人民群众同沙漠化做斗争。因此，草案中提出了一些与现行的一些规定相比更为严格的措施，这是必要的，并符合立法法关于特别规定优于一般规定、新的规定优于旧的规定这一立法原则的。
二、草案的主要内容
（一）关于本法的适用范围
草案第二条规定：“在中华人民共和国境内，从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动，必须遵守本法。”“前款所称沙化土地，是指中华人民共和国境内已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。”
根据目前的监测结果，我国已经沙化的土地约为168.9万平方公里，主要分布在北方的13个省区。其中，难以治理或者不需要治理的戈壁（约67万平方公里）和原生性沙漠（约49万平方公里）约占三分之二，即116万平方公里；在当前的技术和社会条件下可以治理的约占三分之一，即52.9万平方公里，这部分沙化土地主要是由于不合理的人为活动造成的。此外，还有近90万平方公里土地具有明显沙化趋势。因此，防沙治沙法草案并不是要求对所有沙漠都治理，而是针对其中可以治理的和具有明显沙化趋势的土地提出的防治要求。
沙化土地随着气象因素和人为活动因素有可能不断发生变化，防沙治沙规划则可以根据实际情况的变化作出调整，以确定本法适用的空间范围。森林法、草原法也涉及到防沙治沙，草案这样规定可以明确防沙治沙的重点区域，做好与有关法律的衔接。
（二）关于规划和各级政府及其有关主管部门的防沙治沙责任
草案专设“防沙治沙规划”一章，要求国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府对防沙治沙工作实行统一规划，并组织实施；还要求在沙区中从事有关活动的单位和个人必须遵循防沙治沙规划。草案这样规定，强化了防沙治沙规划在整个防沙治沙工作中的“龙头”作用和法律地位，对有效预防土地沙化，积极治理沙化土地，意义十分重大。
草案规定了各级人民政府的防沙治沙责任，并规定“国家在沙化土地所在地区，建立政府行政领导生态保护政绩考核制度。沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当定期向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。对本辖区生态质量恶化负有直接责任的政府行政领导不得继续担任原职或者晋升。”这样规定主要是考虑到，防沙治沙工作任务艰巨，涉及面广，需要动员和组织社会上大量的人力、物力和财力，显然，没有人民政府及其负责人的重视和直接领导，完成上述任务是不可能的。历史经验证明，对干部的考核如果仅仅注意经济效益指标而不注重生态保护，必然助长“杀鸡取卵”的短期行为，不利于经济和社会的可持续发展，不利于保护人民的根本利益。
草案第五条规定“国务院林业行政主管部门负责组织、指导全国防沙治沙工作。”“国务院农业、水利、土地、环境保护行政主管部门和气象主管机构，按照国务院的职责分工，负责有关的防沙治沙工作。”同时，对县级以上地方人民政府有关行政主管部门的防沙治沙职责也作了相应的规定。草案这样规定，主要是考虑到防沙治沙是综合性、系统性很强的工作，应当体现林业部门为主、各部门共同参与的原则。同时，这样规定与中央批准的国务院“三定”方案是一致的。
（三）关于预防为主
草案专设“土地沙化的预防”一章，针对造成土地沙化的主要原因，从土地沙化的监测和预警、植被的营造和管护、严格控制载畜量和耕地开垦、合理开发利用水资源、必要的封禁保护以及要求开发建设活动进行环境影响评价等角度，规定了预防土地沙化和沙漠扩张的主要措施，体现了预防为主的原则。
与沙漠化做斗争之所以坚持预防为主原则，是由防沙治沙活动的特殊性决定的。因为干旱地区的土地一旦发生沙化，再恢复植被或者恢复原有的生态状况是极为困难的。因此，坚持预防为主的原则，切实做好预防工作，是防沙治沙工作中一条花钱少、收效大的正确方针和途径。
（四）关于沙化土地的治理
草案针对土地沙漠化愈演愈烈、我国人民的生存空间越来越小的现实状况，专设了“沙化土地的治理”一章，对如何根据不同情况治理已经沙化的土地作了比较系统的规定，并对不同类型土地的治理活动规定了相应的管理措施。
针对一些地方逐渐兴起的营利性治沙活动，草案在肯定其积极作用的同时，在第二十五、二十六、二十七、二十八、二十九条分别作出规定，要求治理者制定治理方案、办理登记和接受验收。这些规定，主要是针对目前营利性治沙项目普遍存在的“边治理、边开发利用、边破坏”、“以治理为名、行开发利用之实”、以及“只重局部经济利益，忽略整体生态效益”等问题作出的。治沙是一门系统科学，治沙效果的好坏，取决于治理规模、治理措施以及治理工作完成后土地的保护和利用方式。不科学的治理和开发利用活动，不仅无法收到预期的治理效果，还会导致更加严重的、难以挽回的损失。因此，通过制定治理方案、进行登记和验收，引导营利性治沙活动科学、有效、有序地进行，是非常必要的。同时，治理登记还便于政府对各项治沙活动给予扶持，提供优惠政策。
（五）关于防沙治沙的保障措施
草案专门设立了“保障措施”一章，规定“国务院应当在每年的中央财政预算中安排专项资金，用于国家确定的重要防沙治沙工程。地方人民政府应当在每年的本级财政预算中安排专项资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。”“国家设立防沙治沙基金，并广泛筹集社会资金，专门用于沙化土地范围内植被的保护和培育”。
这些规定，主要是针对防沙治沙所面临的资金严重短缺问题作出的。防沙治沙是一项资金需求量极大，成果又可以为全社会所共享的公益性事业。而沙化土地所在地区多属于贫困地区，当地政府和群众的经济能力十分有限。因此，国家和一些受益地方应当对防沙治沙投资发挥主导作用。按照沙区防沙治沙工程投资的一般情况测算，治理一亩沙化土地，包括建立防护林带、植树种草和建立人工沙障等，需要4-6年，平均每亩需要投资300元左右。按照这个标准，要将可以治理的52.9万平方公里的沙化土地基本治理好，需要投资约2340亿元，这个数额尚不包括具有明显沙化趋势土地的预防费用。而“八五”期间，国家每年预算内基建投资仅仅3000万元用于全国防沙治沙工程，与治理面积需要相比，实在是杯水车薪。国家投资不足，扶持政策难以到位，严重影响了防沙治沙事业的发展，这种局面应当尽快改变。
"保障措施”中还规定了对沙化土地治理者和防沙治沙科研、技术推广工作给予经济扶持的内容。这是考虑到防沙治沙的经济效益比其他产业要低很多，需要国家给予特殊扶持，才能调动各级政府、单位和个人投资防沙治沙事业的积极性，而促进防沙治沙科研和技术推广，能够大大提高我国防沙治沙的能力和技术水平，有助于创造良好的社会效益和生态效益，理应得到国家的重点支持。
草案第三十六条规定“使用已经沙化的土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。”
草案作这样的规定，主要是考虑到治沙活动投资大、周期长、条件差、效益低，法律以土地使用权保障防沙治沙者的合法权益，明确给予治沙者长于一般农用地的使用权期限，照顾了他们的经济利益，可以在更大程度上调动人们同沙漠化做斗争的积极性。
我们起草这件法律的重点是：一是明确各级政府及其主管部门的责任；二是国家加大对防沙治沙的投资和扶持力度；三是千方百计调动广大人民群众特别是农牧民防沙治沙的积极性。从达到防沙治沙的良好效果要求看，草案中规定的一些措施未必都很有力，但根据目前我国的国情国力以及与有关部门协调的情况看，也只能做到这一步了。因此，上述措施的作用是有限的，把遏制沙漠化扩张的全部希望都寄托于这一部法律，也是不现实的。即使如此，有些部门对草案中的若干规定仍有不同意见，例如草案中有关国家设立防沙治沙基金的规定，有的部门就不赞成。我们认为，在目前中央财政和地方财政的防沙治沙预算内基建投资严重不足的情况下，设立防沙治沙基金是十分必要的。权衡再三，草案还是保留了这一规定。
对《中华人民共和国防沙治沙法（草案）》作以上说明，是否妥当，请审议。