关于《中华人民共和国公务员法（草案）》的说明
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——2004年12月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上
人事部部长 张柏林
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国公务员法（草案）》作说明。
1993年8月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》（以下简称暂行条例），在各级国家行政机关建立了公务员制度。之后，中共中央以及中共中央办公厅先后发文规定党的机关、人大机关、政协机关以及民主党派、群团机关的工作人员参照暂行条例进行管理。暂行条例施行10年来，对优化干部队伍、促进廉政勤政、增强干部队伍活力、提高工作效能，发挥了重要的作用。
2000年8月，中组部、人事部在深入调查研究，总结暂行条例实施经验的基础上，着手研究起草公务员法。2001年12月，中组部和人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，就制定公务员法的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。
2002年初至2004年初，中组部、人事部在征求中央和国家机关各部门以及各省、自治区、直辖市党委组织部和政府人事厅（局）及有关专家学者意见的基础上，经反复研究论证，形成了《中华人民共和国公务员法（草案送审稿）》（以下简称送审稿），由人事部于2004年3 月报送国务院审批。法制办收到此件后，立即征求了中央办公厅、中央统战部等中央部门，全国人大内司委、法律委和全国人大常委会法工委，国务院各部委，高法院、高检院，全国总工会、共青团中央、全国妇联，中央党校、国家行政学院、社科院，各省、自治区、直辖市人民政府以及有关民主党派的意见。在此基础上，法制办会同中组部、人事部对送审稿作了反复研究修改，形成了《中华人民共和国公务员法（草案）》（以下简称草案）。在正式提请国务院常务会议讨论之前，专门向全国人大内司委、法律委和全国人大常委会法工委作了汇报。草案已经国务院第71次常务会议讨论通过。草案共20章，103条。现就草案中的几个主要问题说明如下：
一、立法的指导思想和遵循的原则
起草公务员法总的指导思想是，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大精神，坚持党管干部的原则，体现现行干部管理体制的要求，改革和完善公务员制度，为全面建设小康社会提供组织保证和人才支持。
在公务员法起草过程中注意把握了以下原则：一是坚持党管干部的原则。在总则中明确贯彻中国共产党的干部路线和方针，在具体制度中体现党对各类公务员的统一管理。二是坚持建设中国特色的公务员制度。与中国特色的社会主义政治制度相适应，从现阶段的中国国情出发，着重解决公务员制度建设中的主要问题。三是保持公务员制度的连续性和稳定性，同时吸收改革的成果，完善公务员制度。
二、关于公务员的范围
草案根据多年来我党对干部管理的实际做法，从有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干部的交流使用出发，将公务员范围表述为：“本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员”。
按照草案规定的公务员范围，对下列几类人员宜作以下具体落实：一是法官、检察官纳入公务员范围的同时，根据其职务特点，草案规定另行设置法官、检察官职务，与法官法、检察官法相衔接；二是民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员一样纳入公务员的范围；三是人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，草案仍按现行做法，规定对其参照公务员法进行管理。
关于公务员法与法官法、检察官法、人民警察法的关系，根据立法法关于同位阶法律特别法优于一般法的规定，对法官、检察官、人民警察履行职责的特殊要求，除适用公务员法的有关规定外，仍可适用有关的法律规定。
三、公务员管理的原则和公务员必备的基本条件
为了推进公务员管理的科学化、制度化、民主化，造就高素质的公务员队伍，草案明确了公务员管理应坚持的四项原则，即：公开、平等、竞争、择优原则，科学、民主、法治、效能原则，任人唯贤、德才兼备原则和监督约束与激励保障并重原则。
为了保证公务员应具备的基本素质，草案规定了取得公务员身份必须具备的基本条件：（一）具有中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利；（二）遵守宪法和法律；（三）具有良好的品行；（四）年满18周岁；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的学历和能力；（七）法律规定的其他条件。
四、关于公务员的义务与权利
公务员作为国家公职人员，基于职责的要求，有其特定的义务和权利。据此，草案规定了公务员应当履行的义务，主要有：遵守宪法和法律，依法办事，依照规定履行职责；保持同人民的密切联系，接受人民监督，努力为人民服务；维护国家和人民的安全、荣誉和利益；忠于职守，坚持学习，勤奋工作；遵守纪律，恪守职业道德；清正廉洁，公道正派，克己奉公等。
同时，草案规定了公务员享有的权利，主要有：依照规定行使本工作岗位的职权并获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退、处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；对机关及其领导人员的工作提出批评和建议；提出申诉和控告等。
五、关于公务员的职务职级
暂行条例把公务员职务分为领导职务和非领导职务，草案沿用了这一规定。同时，草案规定，国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术职务和行政执法职务，并规定，国家根据法官、检察官的工作特点设置相应的职务；根据人民警察以及海关和驻外外交机构公务员的工作特点，设置相应的职务和衔级。此外，人民警察和海关公务员的衔级已有法律规定，驻外外交机构公务员的衔级尚无法律规定，依据宪法关于外交人员的衔级由全国人大常委会规定的规定，草案具体规定了驻外外交机构公务员的7等衔级，即：大使衔、公使衔、参赞衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔和随员衔。
公务员职务职级的划分与设置将结合公务员工资制度改革作较大调整，目前难以作出具体规定。据此，草案作出授权性规定：公务员职级与职务的对应关系，由国务院规定。
六、关于考核与奖惩
（一）关于考核。暂行条例将考核档次分为：优秀、称职、不称职三个档次。总结近年考核工作的经验，为了更好地发挥考核的激励作用，草案增加了一个考核等次，规定定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，并规定定期考核的结果作为调整公务员职务、职级、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
（二）关于奖励。草案规定：“对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励”。草案沿用暂行条例的规定，将奖励的种类分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。
（三）关于纪律与处分。为了严肃公务员的纪律，草案规定了15项公务员必须遵守的纪律，即禁止公务员发生的行为，主要有：散布有损政府声誉的言论，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威活动，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；对抗上级决定和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，欺骗领导和群众；贪污、腐化、行贿、受贿，利用职权为自己和他人谋取私利；挥霍公款，浪费国家资财；滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系等。同时规定，违反纪律的行为应当给予行政处分。草案沿用暂行条例的规定，规定了六种处分的种类，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，并对公务员行政处分的程序作了原则规定。
七、关于工资福利
考虑到公务员工资制度改革方案将作为公务员法的配套措施，草案只对工资管理的基本制度、原则和重要内容作了规定：公务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资制度和正常增资机制；公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应，并与企业相当人员的工资水平基本平衡；公务员按照国家规定享受福利待遇，国家根据经济社会发展提高公务员的福利待遇水平；国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿等。
八、职务任免与辞职辞退
草案根据目前公务员职务任免的实际做法，规定公务员职务实行选任制和委任制，领导成员职务实行任期制。
草案在暂行条例的基础上，进一步完善了辞职辞退制度，对公务员不得辞去公职、担任领导职务的公务员的辞职、辞退公务员以及不得辞退公务员的情形作了规定。同时规定，公务员辞职或者被辞退离职前应当办理公务交接手续，必要时按照规定接受审计。
九、关于职位聘任与人事争议仲裁
为了适应机关工作的实际需要，草案规定，对一些专业性较强的职位和辅助性职位，实行聘任制。考虑到公务员职位聘任制与公务员的选任制和委任制性质不同，聘任制公务员与机关的关系实质是劳动合同关系，草案针对公务员聘任制的特点，设专章对聘任制的适用范围、聘任合同的签订、变更、解除、协议工资制以及因聘用合同发生争议的解决渠道等内容作了规定，并参照劳动争议仲裁，对聘任制公务员人事争议仲裁的原则、人事争议仲裁委员会的组成和人事争议仲裁程序作了原则规定。
此外，草案还对违反公务员管理制度的行为规定了法律责任。
《中华人民共和国公务员法（草案）》和以上说明是否妥当，请予审议。