我国破产法律制度的修改与完善
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全国人大常委会法工委经济法室 蔡人俊
企业破产是市场经济条件下的一种客观经济现象，它是指企业在市场竞争中，由于各种原因不能清偿到期债务，通过重整、和解或者清算等法律程序，使得债权债务关系依据重整计划或者和解协议得以调整，或者通过变卖债务人财产，使得债权人公平受偿。破产法律制度是规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序的一项重要法律制度，也是中国特色社会主义法律体系的一项重要组成内容。为实现十届全国人大常委会提出的在本届人大期间基本形成中国特色社会主义法律体系的宏伟目标，十届全国人大常委会第二十三次会议于2006年8月27日审议通过了中华人民共和国企业破产法。该法将于2007年6月1日起施行，1986年通过的企业破产法（试行）同时废止。与企业破产法（试行）相比较，这部新的法律设立了重整制度、管理人制度，进一步完善了破产程序中有关实体权利的规定。同时，企业破产法对金融机构破产、破产企业职工权益的保护等许多方面作了新的规定。
一、设立重整程序
重整程序与破产清算程序、和解程序并称为现代破产制度的三大基本程序。与企业破产法（试行）相比较，新的企业破产法修改的一项重要内容就是引入重整程序，并对重整程序的有关内容做了具体规定。
（一）重整申请和重整期间
依据企业破产法的规定，债务人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，或者有明显丧失清偿能力可能的，债务人或者债权人可以直接向人民法院申请对债务人进行重整；债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，也可以向人民法院申请重整。由上述规定可以看出，申请对债务人进行重整的条件比申请破产清算的条件要宽，债务人有破产原因或者有可能出现破产原因，都可以申请重整。适当放宽申请重整的条件，有利于提高重整成功的可能性，鼓励债务人在企业陷入困境时尽早寻求重整保护，通过法定程序与债权人展开谈判，引入战略投资者，从而使企业摆脱困境，恢复生机。同时，允许占债务人注册资本一定比例的出资人也可以申请重整，有助于增强债务人进行重整的主动性和积极性，提高重整成功的可能性。
重整期间又称重整保护期，企业破产法设立这段期间的目的在于使得管理人或者债务人能够在这段法定的保护期内提出重整计划草案，供债权人分组表决通过、人民法院认可。重整期间为债务人提供了充分的保护。依据企业破产法第八章的规定，在重整期间，不仅债权人不能向债务人主张个别清偿，即使是对债务人的特定财产享有的担保权也暂停行使；债务人合法占有的他人财产，该财产的权利人要求取回的，应当符合约定的条件；债务人的出资人不得请求投资收益分配；债务人的董事、监事、高级管理人员未经人民法院同意不得向第三人转让其持有的债务人的股权。上述规定，为管理人或者债务人顺利提出重整计划，促使债务人重整成功提供了良好的外部环境。
（二）重整计划的提出和批准
为了增加重整成功的可能性，企业破产法第八章规定，在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。债务人自行管理财产和营业事务的，由债务人制作重整计划草案；管理人负责管理财产和营业事务的，由管理人制作重整计划草案。重整计划草案的内容应当包括债务人的经营方案，债权分类，债权调整方案、受偿方案以及重整计划的执行期限和监督期限等。人民法院在收到重整计划草案后，应当召开债权人会议，各类债权人按照企业破产法第八十二条规定的债权分类，分组对重整计划草案进行表决。出席会议的同一表决组的债权人过半数同意重整计划草案，并且其所代表的债权额占该组债权总额的三分之二以上，即为该组通过重整计划草案。所有表决组均通过重整计划草案时，重整计划即为通过。为了提高重整成功的可能性，企业破产法针对部分表决组未通过重整计划草案的情形规定了强制批准程序。如果部分表决组未通过重整计划草案，但是，重整计划符合一定条件的，人民法院可以强制批准。这些条件包括有财产担保的债权就担保物将获得全额清偿，其因延期清偿所受的损失将得到公平补偿，并且其担保权未受到实质性损害；债务人所欠职工的工资等债权、所欠的税款将获得全额清偿；普通债权所获得的清偿比例，不低于其在重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例等等。为了保护债务人和出资人的合法权益，企业破产法还规定，重整计划草案涉及出资人权益调整事项的，应当设出资人组，对重整计划草案进行表决。出资人组未通过重整计划草案的，人民法院在强制批准重整计划草案时应当确保该草案对出资人权益的调整公平、公正。
二、设立管理人制度
管理人制度是国外破产法中普遍规定的一项重要制度。我国1986年通过的企业破产法（试行）规定了清算组制度，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，对人民法院负责并报告工作。清算组在一定程度上担当管理人的职能。但是，企业破产法（试行）有关清算组制度的规定过于原则、简单。新的企业破产法将清算组制度修改完善为管理人制度，并设专章予以规定。这一方面是与国外通行的破产法律制度相衔接；另一方面，企业破产法通过对管理人的任职资格、指定办法，管理人的职责以及义务等问题作出具体细致的规定，有利于增强法律的可操作性，从而提高破产程序的效率，更好地保护债权人和债务人的合法权益。
（一）管理人的指定及其报酬的确定
从一些国家和地区破产制度立法的经验来看，指定管理人和确定管理人报酬的立法模式大致有两种：一种是法院主导，即由法院来指定管理人和确定管理人的报酬，采用这种模式的国家和地区有日本、瑞典以及我国台湾地区等；另一种是债权人会议主导，即允许债权人会议选任（或者在法院已经指定的情况下另行选任）管理人和确定管理人的报酬，采用这种模式的国家主要有美国和德国等。我国企业破产法在指定管理人和确定管理人的报酬这一问题上采取了法院主导的模式。但是，为了保障管理人依法、公正执行职务，企业破产法同时赋予债权人会议和债权人委员会监督管理人的职权。依据企业破产法第三章的有关规定，管理人由人民法院指定，依法履行职务，向人民法院报告工作并接受债权人会议和债权人委员会的监督。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。上述规定一方面维护了人民法院指定管理人和确定管理人报酬的权威性；另一方面，考虑到管理人的指定及其费用的确定事关债权人的切身利益，赋予债权人会议和债权人委员会监督职能也是必要的。同时，为了保障人民法院指定管理人和确定管理人报酬的公正性，法律赋予最高人民法院规定指定管理人和确定管理人报酬的办法，最高人民法院可以通过指定具体办法来确保人民法院指定管理人和确定管理人报酬的公正性。
（二）管理人的任职资格
管理人必须具备一定的专业素质或者特定的执业资格，才能应对破产程序的复杂性。企业破产法第二十四条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。从上述规定来看，能够担任管理人的主体有三类：一是有关部门、机构的人员组成的清算组；二是依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构；三是具备相关专业知识并取得执业资格的人员。规定第一类主体主要是考虑企业破产法新设的管理人制度与企业破产法（试行）中清算组制度的衔接，有利于国有企业破产问题的处理。规定管理人既可以由律师事务所的等社会中介机构担任也可以由个人担任，是考虑到破产案件的多样性。针对复杂的破产案件，由社会中介机构担任管理人较之于个人更容易处理。而相对于一些简单的案件，则完全可以由个人担任管理人。
（三）管理人的职责与义务
管理人在破产程序中承担重要的职责，它负责债务人财产的管理和处分，决定债务人的内部管理事务，代表债务人参加诉讼或者其他法律程序。除重整程序中债务人自行管理财产和营业事务的情形外，管理人实际上就成了破产企业的意志机关，决定债务人的一切事务。同时，企业破产法规定了管理人勤勉尽责，忠实执行职务的义务。管理人未尽到勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。
三、完善有关实体权利的规定
破产程序中的实体权利包括撤销权、取回权、抵销权等。与企业破产法（试行）相比较，新的企业破产法在完善上述权利的行使方面做了更加详细、具体的规定。
（一）撤销权
企业破产法对债务人在人民法院受理破产申请前一定期限内实施的损害债权人利益的行为规定了撤销权，依据企业破产法第四章的有关规定，人民法院受理破产申请前一年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：（1）无偿转让财产的；（2）以明显不合理的价格进行交易的；（3）对没有财产担保的债务提供财产担保的；（4）对未到期的债务提前清偿的；（5）放弃债权的。人民法院受理破产申请前六个月内，债务人有企业破产第二条第一款规定的情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的除外。
与企业破产法（试行）相比较，新的企业破产法规定的可撤销的行为范围更宽，内容更加具体、明确，更具有可操作性。此外，企业破产法（试行）只是规定了破产程序中的无效行为，新法则对可撤销行为和无效行为分别作出了规定。
（二）取回权
企业破产法规定，人民法院受理破产申请后，债务人占有的不属于债务人的财产，该财产的权利人可以通过管理人取回。但是，在重整程序中，债务人合法占有的他人财产，该财产的权利人在重整期间要求取回的，应当符合事先约定的条件。人民法院受理破产申请时，出卖人已将买卖标的物向作为买受人的债务人发运，债务人尚未收到且未付清全部价款的，出卖人可以取回在运途中的标的物。但是，管理人可以支付全部价款，请求出卖人交付标的物。
（三）抵销权
企业破产法规定，债权人在破产申请受理前对债务人负有债务的，可以向管理人主张抵销。但是，有下列情形之一的，不得抵销：（1）债务人的债务人在破产申请受理后取得他人对债务人的债权的；（2）债权人已知债务人有不能清偿到期债务或者破产申请的事实，对债务人负担债务的；但是，债权人因为法律规定或者有破产申请一年前所发生的原因而负担债务的除外；（3）债务人的债务人已知债务人有不能清偿到期债务或者破产申请的事实，对债务人取得债权的；但是，债务人的债务人因为法律规定或者有破产申请一年前所发生的原因而取得债权的除外。
四、关于金融机构破产
金融机构发生重大经营风险、出现破产原因时，应当及时依法进行重整或者破产清算。但是，金融机构的破产与一般企业的破产相比，有其特殊性。一些国家专门针对金融机构的破产专门立法加以规定。我国商业银行法、证券法等有关法律对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产有一些原则性的规定，但是规定的内容简单，操作性不强。为了进一步完善金融机构破产程序，企业破产法作了以下三方面的规定：
（一）商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有企业破产法第二条规定的情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。赋予金融监督管理机构申请主体资格，有利于对出现重大经营风险的金融机构及时得以重整或者清算，尤其是在金融机构或者其债权人都不主动提出破产申请的情况下，为避免风险进一步扩大，由金融监管机构提出破产申请是必要的。
（二）国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼或者执行程序。之所以作这样的规定，是考虑到金融机构破产涉及的债权人人数众多，债权债务关系复杂，关系金融安全和社会稳定，需要慎重处理。在实践中，对出现重大经营风险的金融机构，通常是先由金融监管机构依照有关金融法律的规定实施接管、托管等措施，对不能恢复正常运行，再进入破产程序。为了防止在此期间一些债权人通过向当地法院提起诉讼和要求强制执行，抢先取得金融机构的财产，造成金融监督管理机构采取的接管、托管等措施无法正常进行，有必要暂时中止涉及该金融机构的民事诉讼和执行程序。
（三）授权国务院依据企业破产法和其他有关法律的规定制定金融机构破产的实施办法。
五、切实维护破产企业职工的合法权益
维护和保障破产企业职工的合法权益，是我国破产制度立法的一项重要指导思想。企业破产法有关职工权益保障的内容主要体现在以下几个方面：
（一）企业破产在总则中明确规定，人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益。
（二）债务人提出破产申请的应当向人民法院提交企业职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况；债权人提出申请的，人民法院向债务人送达受理裁定后，债务人应当在法定期限内向人民法院提交上述情况。
（三）债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。
（四）债权人委员会成员中应当有一名债务人的职工代表或者工会代表。
（五）在破产清算程序中，破产财产在清偿破产费用和共益债务后，优先清偿破产企业所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当纳入职工个人账户的基本养老保险费用、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。同时，依据本法附则的有关规定，企业破产法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照企业破产法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以企业破产法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。作上述规定的理由在于：对破产法公布之前企业拖欠的职工工资等费用，作为历史遗留问题，采取一些特殊措施较为彻底地解决是必要的。由于这部分历史欠账已是一个定量，其优先于有担保的债权受偿可能带来的风险基本上是可预期、可控制的。对破产法公布之后新形成的拖欠问题，应当积极研究治本之策，通过进一步完善有关劳动和社会保障制度建设，加大执法力度等来加以解决，不宜在破产法中规定这部分拖欠也在有担保的债权前优先清偿。