关于《中华人民共和国传染病防治法（草案）》的说明
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——1988年12月23日在第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
卫生部部长 陈敏章
我受国务院委托，现将《中华人民共和国传染病防治法（草案）》的有关问题作如下说明：
一、关于立法的必要性
传染病历来是我国危害人民身体健康、威胁人民生命安全最严重的因素之一。建国以后，党和政府为了防治传染病，提出了“预防为主”的方针，组建了各类卫生防病机构，为预防、控制和消除传染病，在全国范围内做了大量工作，取得了显著成绩。仅以近年的情况为例，1980年我国传染病的发病数为2031万人，到1987年下降为593万人。在传染病病种方面，已经消灭了天花，对一些危害严重的传染病如鼠疫、霍乱、性病、麻疹、百日咳、黑热病、回归热、疟疾、流行性乙型脑炎、流行性脑脊髓膜炎等，都取得了较好的控制效果，有的达到了较低的发病水平。根据抽样调查，传染病在人的各种死亡原因当中的顺位，也从第一位下降到第六位，成绩是显著的。
尽管我国传染病防治工作取得了很大成绩，但并非已经大功告成，传染病对人民群众的危害依然存在，甚至还很严重。也以近年的情况为例，根据我国肝炎流行病学调查，全国约十分之一的孕产妇携带乙肝病毒，每年有近百万婴儿有被感染的威胁，并成为乙肝病原的长期携带者，严重影响我国的人口素质。此外，全国尚有肺结核病人570万，每年约30多万人死于该病。一些在我国原已趋于消除的传染病近来又有复发，某些已经控制的传染病又在活化，传染病的暴发流行时有发生。1986年山东省鼠害引起出血热病暴发流行，发病41433人，死亡599人。1987年四川省部分地区洪涝灾害引起钩端螺旋体病暴发流行，发病10万余人，死亡400余人。1986年以来新疆部分地区饮用水污染引起非甲非乙肝炎流行，发病12万余人，死亡700余人，其中大多数是孕产妇。今年初，上海市居民食用被污染的海产品毛蚶，引起甲型肝炎暴发流行，短期内发病34万余人，绝大多数病人是20岁至39岁的青壮年，儿童也有近万人。生产和社会生活秩序受到严重影响，直接间接经济损失严重。今年夏季以来，江苏省部分地区伤寒暴发流行，截止9月中旬已发病4万余人，死亡30余人。今年6月下旬以来，新疆部分地区又发生霍乱暴发流行，总的看来，我国传染病防治工作的形势仍是十分严峻的。在当前对外开放，大力发展外向型经济的情况下，传染病的流行对投资环境也是一种不良影响。因此，制定传染病防治法，很有必要，对提高我国人民的身体素质，保护社会主义生产力，促进对外开放，建立社会主义商品经济新秩序，都将起重要的保障作用。
传染病威胁的对象是整个社会，因而防治传染病也应当是整个社会共同的责任。实践证明，只有全社会共同努力才能有效地控制传染病。例如，组织全民灭鼠，可防止鼠疫、流行性出血热；消灭蚊子，可预防登革热和疟疾；加强犬的管理，消灭狂犬，可有效控制和消除人类狂犬病的发生；认真推行计划免疫工作，能有效保护儿童的身体健康，控制甚至消除麻疹、小儿麻痹、白喉、百日咳、破伤风和结核病的发生；取缔卖淫活动，可有效控制性病的传播；改善居民饮用水条件，保证食品卫生，可防止霍乱、伤寒、痢疾等严重肠道传染病的发生和流行，等等。但这些工作，仅仅依靠卫生部门或某几个部门的力量是难以完成的，必须动员社会各个方面、各个部门齐心协力，参与防治传染病的工作。为此，对防治传染病这项社会性很强的工作，必须立法，以法律形式明确公民、社会有关组织和政府有关部门的责任，并依法进行社会管理。这是我国实际情况所提出的要求。实践证明，只有加强卫生法制建设，使传染病的防治工作由依靠行政手段向依靠法律手段过渡，才能取得持久的成效。当今世界上许多国家，像美国、英国、法国、联邦德国、澳大利亚、加拿大、日本、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、新加坡等国家及我国台湾省，都已将传染病防治管理法律化，其中较早的日本，于1987年就制定了传染病防治法。现在，我国把传染病防治工作法律化，既适应保护人民群众健康的客观形势的需要，也符合世界传染病管理法制化的一般趋势。
二、关于立法的基础
（一）在传染病防治管理方面，党和国家一直十分重视，1955年国务院批准颁发了《传染病管理办法》，1978年国务院又将《办法》修订为《急性传染病管理条例》。这两个行政法规的实施，对我国传染病的预防、控制和管理工作，特别是为在我国消灭天花、控制鼠疫和其他一些严重传染病的流行方面，起到了非常重要的作用。30多年来的实践经验，为制定并施行传染病防治法奠定了基础。
（二）随着社会主义物质文明和精神文明建设的深入发展和国家多年推行卫生防疫工作，人民群众的健康意识不断增强，迫切要求不断改善物质和精神生活的条件。虽然在我国对部分地区和部分人群还有待普及健康教育，但从总体上看，我国人民讲究卫生，要求自身及环境健康的意识，是历史上前所未有的。在传染病的防治方面，群众也表现出了空前的积极主动精神，例如对计划免疫，在许多地方，甚至在边远农村，群众已自觉参加，蔚成风气。对本法来说，人民群众既是法保护的对象，又是法的遵守者，群众自身觉悟的提高，是本法制定和施行的群众基础。
（三）建国以来，国家在建立医疗体系的同时，也建立了卫生防疫体系。我国现已拥有一套比较完整的三级防疫网，现有各种卫生防疫机构5252个，专业人员213545人，是我国卫生防疫工作的主力军。各类医疗单位的医护人员，也是我国卫生防疫工作的重要力量。多年来，国家还为卫生防疫工作配备了大批仪器、设备和设施，开发并引进了许多先进技术。这些是我国制定和施行传染病防治法的组织和物质基础。
三、关于《草案》的几个具体问题
（一）关于本法管理的病种和管理方法 《草案》根据传染病的危害程度和应采取的监督、监测、管理措施，参照国际上统一分类的标准，结合我国的实际情况，将全国发病率较高、流行面较大、危害严重的35种急性和慢性传染病，列为法定管理的传染病。考虑到在全国范围或者在部分地区可能出现一些尚不可预测的新的传染病，或某些病种被消灭的情况，同时规定了国务院和国务院卫生行政部门在必要时，可以对管理的传染病病种进行增减。在管理方法上，将35种传染病分为甲、乙、丙三类，实行分类管理。首先，对甲类传染病实行强制管理，疫情报告将有严格的时限，对传染病疫点、疫区的处理，对病人、病原携带者的隔离、治疗和易感人群的保护措施等均具有强制性。其次，对乙类传染病实行严格管理，考虑到乙类传染病的特点与甲类的区别，在管理方法上规定了仅次于甲类的严格管理措施，将采取一套常规的严格的疫情报告方法。鉴于艾滋病已成为当今全球共同关注的公共卫生问题，我国已加强对该病的监测工作。对于已经发病的艾滋病病人，在管理上将采用某些强制性措施。但考虑到我国大陆目前尚未发生艾滋病病例，同时该病的潜伏期较长，传播途径特殊，传播速度相对较慢，因而《草案》将其列入乙类传染病，这并不表示我们降低了对艾滋病的警惕性。第三，对丙类传染病实行监测管理，这是指根据我国目前该类传染病可能发生和流行的范围，国家通过确定的疾病监测区和实验室，进行监测管理，对监测区域内的该类传染病疫情，要求按乙类传染病的报告方法进行管理。
对传染病实行分类管理，已被多年实践证明是突出重点，兼顾一般的经济、有效的方法，是可行的。
（二）关于疫情的通报和公布
传染病疫情的通报和公布，是传染病防治管理工作的重要组成部分，是对传染病进行社会管理的重要内容，同时，对外公布传染病疫情还是我国作为世界卫生组织成员国所必须承担的国际义务。为此，《草案》规定国务院卫生行政部门负责通报和公布全国（包括各地区）的传染病疫情，省、自治区、直辖市的卫生行政部门在国务院卫生行政部门批准的前提下，通报和公布所辖区域的传染病疫情。通报和公布传染病疫情，能够教育和动员国内群众提高预防传染病的警惕性，提高控制传染病的社会整体协同能力，并有利于消除国内外关于疫情的谣传，起到安定社会，端正我国国际形象的作用。
（三）关于传染病病人的管理
《草案》规定了对甲类传染病病人、病原携带者和属于乙类传染病的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，施行强制性的隔离、治疗措施。这是因为，这些病人既是烈性传染病侵害的对象，又是传染病扩散的严重传染源，为了患者本人的治疗和防止向社会扩散，必须对上述传染病病人采取必要的强制性管理措施。从法律角度上看，是限制了一些人身自由，但却保护了更多人的生命健康权，保护了整个社会的安全。因此，这样规定是必要的。世界上许多国家在传染病法规中都明确规定，对患有烈性传染性疾病的人必须施行强制性的隔离治疗措施，遇有抗拒或者脱离监护治疗的，可以实施拘留等紧急保安措施。联系我国情况，历史上就曾发生过鼠疫病人导致该病扩散，造成人亡村毁瘟疫大流行的惨痛教训。因此，为了严格控制和消除烈性传染病的扩散、传播，这样规定是非常必要的，也是符合国际通例的。
（四）关于传染病暴发流行时的紧急措施
《草案》在疫情的控制一章里，详细规定了遇有传染病暴发流行时，地方人民政府可以决定实施的各项紧急措施；由卫生行政部门划定疫区；各级政府决定疫区封锁和解除封锁的权限；以及如何组织力量扑灭疫情等。作这样的规定是为了一旦发生传播迅速、涉及面大、后果严重的传染病疫情时，能够运用一切有效措施使疫情得到迅速的控制，把对国家和人民的损失减少到最低限度。在紧急措施中，封锁疫区是最重大的措施，为了慎重起见，《草案》规定，封锁大中城市的疫区，封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，应报经国务院批准，或者由国务院下令实施。
（五）关于管理监督体制
《草案》明确规定国务院和地方各级人民政府的卫生行政部门为执行本法管理监督职责的主管部门，设置传染病管理监督组织，在卫生行政部门和各级各类卫生防疫机构内聘任传染病管理监督员。传染病管理监督员行使卫生行政部门委托的监督权，以卫生行政部门的名义工作，执行卫生行政部门交付的传染病管理监督任务。这样规定既有利于国家对传染病预防、控制和管理的统一领导以及执法的统一性，又有利于发挥现有卫生防疫力量的作用。
（六）关于奖励与处罚
除了规定行政处罚以外，《草案》还就违反本法规定在民事和刑事两方面应负的法律责任，作了明确规定。在民事责任方面，对造成他人患传染病或者患传染病导致伤残、死亡的，受害人、受害人的近亲属或者监护人、代理人有权要求致害单位或者个人承担损害赔偿的责任。这样规定符合我国民法的原则，也是为了更广泛地保护公民的生命健康权。在刑事责任方面，《草案》直接规定了刑事处罚（有期徒刑、拘役和罚金），这是因为，一些故意导致传染病传播或流行，造成严重后果，构成犯罪的案件，由于目前我国刑法没有相应的规定，应受到刑事处罚的责任者将难以得到应有的制裁。目前许多国家的传染病法规定了刑事处罚条款，如英国、日本、新加坡等国，都明确规定了拘役、监禁和罚金，并规定了刑期和罚金数额。根据我国目前的实际情况，《草案》这样规定是必要的，是施行本法所必需的。《草案》对刑事责任的规定符合我国刑法的总则，对刑法的分则也是一个补充。
此外，《草案》还对在传染病防治工作中取得重大成绩、作出突出贡献的单位和个人的奖励问题，作了规定。
（七）关于政府的责任
根据我国30多年卫生防病工作的经验以及传染病防治工作的社会性，需要中央和地方各级人民政府对全国和地方的传染病管理工作的具体领导，以利于社会各方面、各部门的统一协调。例如，制定国家的传染病防治规划，需要国务院的直接领导和计划、财政、劳动、人事、城建、农业、铁路、交通、民航等部门的参与。为此，《草案》在总则中作了规定。
此外，为了使本法便于具体贯彻落实，还准备辅之以本法的实施办法和若干单项规定，务使传染病防治管理法规形成一个体系。
总之，制定传染病防治法，将使我国的卫生立法进一步健全和完善，必将促使我国的传染病预防、控制和管理水平迅速提高，我国人民的健康将进一步得到保证，我们的社会主义现代化建设事业将更加顺利地向前发展。
我的说明完了，请审议。