关于《中华人民共和国建筑法（草案）》的说明
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──1996年8月23日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
建设部部长 侯捷
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国建筑法（草案）》作如下说明：
建筑业是国民经济的支柱产业之一。党的十一届三中全会以来，随着国民经济的发展，我国的城市建设、村镇建设、住宅建设等的规模不断扩大，建筑业在国民经济和社会发展中的地位和作用越来越重要。据统计，“八五”期间，我国全社会固定资产投资预计完成6.16万亿元，其中建筑业完成3.82万亿元，占62％。现在，全国建筑从业人员已达3200多万人。
建筑业在完成大量建设任务、保障经济发展和改善人民居住条件的同时，由于受传统计划经济的影响，又缺乏相应的法律规范，也出现了一些亟待解决的问题，主要是：建筑市场中旧的经济秩序打破后，新的经济秩序尚未完全建立起来，以致造成某些混乱现象，如参与建筑活动的主体的行为不规范，发包方不按规定程序办事、不报建、不招标或者在招标中压级压价、甚至肢解工程发包，承包方层层转包、非法“挂靠”、无证照或者超越资质证书许可范围承包工程等，不仅扰乱了建筑市场秩序，还诱发一些收受贿赂的不法行为；建设工程质量事故不断发生，以及长期以来存在的渗、漏、堵、空、裂等工程质量问题，严重侵害了用户的合法权益，在社会上也造成了不良影响；建筑安全生产事故多发，每年施工死亡人数在全国仅次于矿山，居第二位。
第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出，要制定和完善支柱产业等方面的法律。这对建筑立法提出了新的更高的要求。为了解决建筑活动中出现的严重问题，加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建设工程的质量和安全，保护建筑活动当事人的合法权益，促进我国建筑业健康、有序地发展，迫切需要制定建筑法。
早在1984年，原城乡建设环境保护部就成立了建筑法起草小组并于次年1月完成了初稿。随着建筑市场的日趋活跃，一些新情况、新问题不断出现，对草案内容先后作了多次大的调整。为了加快立法工作步伐，1994年初建设部成立了建筑法起草领导小组，进一步收集、研究了国外建筑立法的经验，到上海、江西、江苏、浙江、湖南、湖北等地进行专题调查研究，先后听取了30个省、自治区、直辖市以及国务院有关部门的意见，多次召开专家论证会，数易其稿，于1994年12月31日向国务院报送了《中华人民共和国建筑法（送审稿）》。之后，国务院法制局进一步征求了国务院33个有关部门和25个地方人民政府的意见，赴海南、福建、上海等地进行了调研并专门召开了国务院20多个部门参加的论证会。在此基础上，经对送审稿反复研究、修改，形成了《中华人民共和国建筑法（草案）》。这个草案已于1996年8月13日经国务院常务会议讨论通过。
草案共分8章74条，以规范建筑市场行为为起点，以建设工程质量和安全为主线，主要规定了建筑许可、建设工程发包与承包、建设工程监理、建筑安全生产管理、建设工程质量管理等内容。现就草案的几个主要问题说明如下：
一、起草本法的几条原则
本法是一部规范建筑活动的重要的法律。我们在起草过程中，始终把握了这样几条原则：（一）适应社会主义市场经济发展的需要，确立建筑市场活动的基本规则、发承包双方进入建筑市场应当具备的资格、建设工程开工应当具备的法定条件等，以加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场的正常秩序。（二）解决当前建筑活动中存在的突出问题，主要是建设工程的质量、安全问题等，保护建筑活动当事人的合法权益。（三）理顺建筑活动的行政管理关系，注重处理好本法与《城市规划法》、《经济合同法》及将要制定的招标投标和投资方面的法律、行政法规的关系，将经过十多年改革积累的大量成功经验和做法，如建设工程招标投标制、建设工程监理制等，用法律手段固定下来。（四）结合我国的实际情况、借鉴和吸收了有关国家、地区建筑立法的经验。
二、关于本法的调整范围问题
经过反复研究、论证，草案确定本法的调整范围从工程立项之后开始，对建筑活动的市场准入、工程发包承包、设计、施工、竣工验收直至交付使用等各个环节所发生的各种法律关系加以规范、旨在规范建筑市场，突出建筑的安全、质量这个重点，既有利于解决目前建筑活动中存在的突出问题，又可妥善处理与相邻法律的关系。因此，草案规定：“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。”“本法所称建筑活动，是指土木建筑工程和建筑业范围内的线路、管道、设备安装工程（以下统称建设工程）的新建、扩建、改建活动及建筑装修装饰活动。”同时，考虑到几种建筑的特殊性，草案又规定：“省、自治区、直辖市人民政府确定的限额以下小型工程和集镇、村庄公共建设工程的建筑活动，参照本法执行。”“抢险救灾工程及其他临时性建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”“军事设施工程建筑活动的具体管理办法，由国务院、中央军事委员会依据本法制定。”
三、关于建筑许可问题
草案第二章规定了建筑许可制度，包括建设工程施工许可和从业者许可，明确规定了建设工程施工许可的条件以及从事建筑活动的单位的资质审查制度和有关人员的资格审查制度等。
实行建筑许可制度，旨在有效地保障建设工程质量和安全。这也是国际上的通行做法，如日本、韩国和我国台湾的建筑立法都明确规定了建筑许可制度。实践证明；（1）实行施工许可，既可以监督建设单位尽快建成拟建项目，防止闲置土地，影响公众利益，又能保证建设项目开工后能够顺利进行，避免由于不具备条件盲目上马，给参与建设的各方造成不必要的损失。同时，也有助于建设行政主管部门对在建项目实施有效的监督管理。（2）实行从业者许可，有利于确保从事建筑活动的单位和人员的素质，提高建设工程的质量。
四、关于建设工程发包与承包问题
在新旧管理体制转轨过程中，由于受传统的计划经济体制的影响，建筑市场尚不规范，建设工程发包与承包中至今仍存在不少混乱现象，比如：有的发包单位或其工作人员将本应由一家或者少数几家承包即可完成的建设工程人为地肢解发包，不顾工程质量，以获取不正当利益；有的为了部门利益，只允许其所属的建筑队伍承包专业建设工程；有的承包单位将承包的工程层层转包，牟取暴利；有的低资质或者无资质证书的承包单位通过“挂靠”，承包超出自己施工能力的建设工程。这些问题，扰乱了建筑市场的正常秩序，严重影响了建设工程的质量，提高了建设工程造价。为了解决上述问题，必须严格实行建设工程发包与承包制度。为此，草案第三章规定了建设工程发包与承包应当遵循的基本原则及行为规范，如实行招标发包和直接发包的范围；不得违法肢解发包；总包单位分包时须经建设单位认可；禁止承包单位将其承包的工程转包给他人；招标方不得与任何投标方相互勾结，妨碍其他投标方的公平竞争；投标方不得串通投标，故意抬高或者压低标价，等等。
五、关于建设工程监理问题
建设工程监理是我国建筑领域中管理体制改革的重大举措之一。我国从1988年开始推行建设工程监理制度，至今有29个省、自治区、直辖市和国务院39个部门已经推行这项制度。建设工程监理制度早已是国际上通行的做法，许多发达国家如美国、日本、欧共体国家等已经形成一套完整的法律制度。实践证明，实行建设工程监理制度，对保证建设工程质量和建筑安全生产具有重要的意义和作用。因此，草案在总结实践经验的基础上，借鉴国际上的通行做法，对推行建设工程监理制度作出了规定，明确了工程监理单位的资质审查、建设工程监理的任务及应当实行建设工程监理的范围和原则等。
六、关于建设工程质量和安全问题
建设工程质量和安全，是本法的核心内容。目前，建设工程质量和安全存在着不少问题，社会反应强烈，必须采取有效措施，从根本上加以解决。建设工程质量和安全贯穿建筑活动的全过程，必须进行全过程的监督管理，质量和安全才有保证。建设工程安全既有建筑产品自身安全，也有其毗邻建筑物的安全，还包括施工人员人身安全和施工安全。而建设工程的质量最终是通过建筑物的安全和使用情况来体现的。因此，草案在建筑活动的各个阶段、各个环节中，都紧扣建设工程的质量和安全加以规范，分设两章规定了建筑活动各有关方面在保证建设工程质量和安全中的责任。比如：国家对建筑活动实行建筑安全生产管理制度；设计、施工应当符合建筑安全规程和技术规范，采取安全技术措施；实行严格的建设工程质量监督管理；同时，草案还规定了政府主管部门在建筑安全生产管理和建设工程质量监督中的职责。
七、关于工程建设地方标准问题
根据标准化法的规定，建设工程与工业产品一样需要根据不同情况制定国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。但是，工程建设标准又有不同于工业产品标准的特殊性，因而在许多情况下行业标准需要与国家标准同时适用，地方标准需要与国家标准、行业标准同时适用。从地方标准看，由于建设工程届于不动产，每个建设工程项目都是固定在特定地方，不能移动，建设工程要受当地的气候、地质和资源等自然条件的制约。我国地域辽阔，东、西、南、北、中的气候、地质和资源等自然条件和经济发展水平差异很大，需要各地方贯彻“因地制宜、就地取材”的方针，结合当地的具体情况，制定相应的地方标准。有的只有少数地方需要某一种或者几种标准，不需要制定国家标准、行业标准；有的需要国家标准、行业标准，但一时制定不出来，需要先制定地方标准；还有不少国家标准、行业标准只能规定“定性”或者“定量”的要求而不可能规定具体技术要求，需要地方根据当地的气候、地理环境、地质地貌、资源条件和经济技术水平等实际情况制定保障国家标准、行业标准实施的具体技术要求等。建国以来，各省、自治区、直辖市结合当地的实际情况，已经制定了一批工程建设地方标准，对于促进技术进步，保证工程安全和提高工程质量，都发挥了重要的作用。国际上，凡属地域辽阔的国家如美国、印度、加拿大和原苏联等也都有工程建设地方标准。因此，草案根据标准化法关于“法律对标准的制定另有规定的，依照法律的规定执行”的规定，对制定工程建设地方标准作了原则规定，就地方标准与国家标准、行业标准的几种不同关系作了规定。
我的说明完了，请审议。