关于《中华人民共和国测绘法（草案）》的说明
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--1992年8月28日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
国家测绘局局长 金祥文
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国测绘法（草案）》作如下说明。
一、立法的必要性
测绘工作是国民经济和社会发展的一项前期性、基础性工作。测绘业是国家重要的信息产业。它为国家建设和管理提供与地理位置有关的各种专题性和综合性的基础信息，其成果是进行资源调查、环境监测、农业建设、能源、交通、水利等大型工程建设、城乡规划建设、土地开发利用、重大灾害监测预报和科学研究以及国防建设等必不可少的基础资料。同时，测绘是准确反映我国疆域境界、行政区域界线和土地权属界线的手段，也是国家行政管理的基础工作之一。加强对测绘工作的管理，保障测绘事业的发展，对国民经济和社会发展具有重要意义。
建国以来，我国的测绘事业有了很大发展。目前，国家测绘局和地矿、能源、农林、水利、交通、铁路、冶金、城建等20多个经济部门以及军事部门都建立了测绘队伍，有职工27万多人。为了加强测绘工作的管理，国务院曾制定了《中华人民共和国大地测量法式》、《我国地图编制出版管理办法》、《测量标志保护条例》、《中华人民共和国测绘成果管理规定》和有关地图上国界线、国内行政区域界线画法和审批管理等一系列行政法规，对我国测绘事业的发展起了重要作用。改革和开放的深化，社会和经济的迅速发展，对测绘工作提出了更高的要求。《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》明确提出：“加强测绘事业。逐步形成数字化测图、空间测量和快速定位等技术体系，加快重要战略地区的测绘工作，为经济建设和社会发展及时提供准确的测绘保障”。“八五”期间及今后十年，测绘工作任务十分艰巨。但是，测绘工作在发展水平上，特别是行政管理和法制建设上，都存在着不相适应的问题，主要是：
（一）测绘工作的统筹规划与协调不够，不利于提高经济效益和社会效益。当前，测绘工作中，一方面存在整个测绘行业资金不足，难以满足国家建设对它日益增长的需求；而另一方面，由于没有健全的宏观调控和法律管理手段，存在严重的重复建设和重复测绘的问题。
（二）测绘市场管理比较混乱。随着我国经济体制改革的深入，测绘生产单位逐步从事业性质向企业或企业化管理方向转变；测绘成果也更多地进入了市场，测绘产品逐步向商品化方向转化。测绘市场已初步形成。但是，由于对测绘市场的监督管理制度不够健全，有的单位和个人不具备测绘资格、没有取得测绘许可证，非法从事测绘活动；有的测绘单位只注重经济利益，测绘成果质量低劣；不正当竞争，以及地方保护主义和部门保护主义的现象依然存在。
（三）涉外测绘活动急需加强管理。近10年来，在中外经济、文化体育和科学技术合作中，我国调整涉外性测绘活动关系的法规尚不健全，致使涉外测绘活动中，国家权益缺乏必要的保障。
（四）测绘法规不够健全，现有的测绘法规有些方面已不能适应新形势发展变化的要求。近几年，全国已有27个省、自治区、直辖市的人大常委会或者人民政府颁布了地方性测绘法规或者规章，但是，由于没有一部测绘基本法，使得测绘法规、规章缺乏统一性，彼此存在矛盾。为了加强对测绘工作的统一领导，充分发挥各部门专业测绘队伍和军队测绘队伍的作用，促进测绘事业发展，使测绘工作更好地为保障国民经济和社会发展服务，迫切要求尽快制定测绘法。
二、起草经过
1984年，经国务院同意由国家测绘局组织测绘法起草工作，成立了由国务院有关部门和总参测绘局等11个部门的有关领导参加的起草工作领导小组，并由有关部门专家和工作人员组成起草小组，聘请了技术顾问和法律顾问。经过对有关问题进行广泛深入的调查研究和论证，收集汇编中外有关测绘法的大量资料，并多次征求国家有关部门和各地的意见，各部门通力合作，草拟了测绘法送审稿报送国务院审议。国务院法制局又多次征求有关部门和地方的意见，并召开各种规模的专家论证会和协调会，充分听取了各方面的意见，经反复研究修改，形成了《中华人民共和国测绘法（草案）》。这个草案已经国务院常务会议讨论通过。
三、对测绘法草案几个问题的说明
（一）测绘法的适用范围
草案第二条规定：“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其它海域从事测绘活动，必须遵守本法”。上述规定中的“中华人民共和国领域”包括我国全部的陆域、空域和海域，“中华人民共和国管辖的其它海域”是指我国领海以外与领海邻接的一定海域即领海毗连区和海洋专属经济区等海域。这样规定，同我国有关法律和《联合国海洋法公约》是一致的。测绘是资源和环境调查监测的手段之一，在法律上确定我国管辖海域的测绘专属管辖权，对于维护我国的海洋权益，进行我国海洋资源开发、利用及海洋环境保护有十分重要的意义。
（二）测绘工作的管理体制
草案根据我国多年来的实际作法，对测绘工作规定了统一管理与分级、分部门管理相结合的体制。这是符合我国测绘工作实际情况的，有利于加强对测绘工作的管理，有利于调动各方面的积极性，使测绘工作更好地为经济建设和国防建设服务。
（三）关于测绘基准和测绘系统
测绘基准，是指我国进行测绘的各类起算面和起算点及其相关的参数。它们是整个测绘的起算依据和建立各个系统的基础。我国设立和采用的测绘基准有：大地基准、高程基准、深度基准和重力基准。
测绘系统，是指由各个基准延伸，布设全国范围的各种测绘控制网。它们是我国各类测绘成果的依据。我国设立和采用的测绘系统有：大地坐标系统、平面坐标系统、高程系统、地心坐标系统和重力测量系统。
测绘基准和测绘系统在测绘法中具有十分重要的地位，它们的设立、使用是否科学、完善，直接关系到国家测绘成果的精确度和应用。建立科学完善的国家统一的测绘基准和测绘系统，有利于全国测绘的整体性，有利于测绘成果的统一使用和更新，有利于保障经济建设的顺利进行。国务院早在1959年就批准发布了《中华人民共和国大地测量法式》，规定了我国统一的测绘基准和测绘系统的法律地位和技术原则。经过建国后40多年的建设和发展，我国各项测绘基准和测绘系统已经相当科学完善，具有世界领先水平。草案根据《中华人民共和国大地测量法式》和我国测绘科学技术发展的水平和需求，使这方面的规定更加完善和全面。
草案还规定，国家建设需要，经批准，局部地区可以建立相对独立的平面坐标系统。这样规定，主要是从经济建设的实际出发，有利于局部地区建设和便于测绘成果的公开使用。我国目前许多大中城市和大型厂矿区设立了相对独立的平面坐标系统，有些还设立了相对独立的高程系统。由于历史原因，有的城市相对独立平面坐标系统建有两套，对经济建设带来一定影响，需要统一。对相对独立的高程系统，草案未作明确规定，主要考虑已设立的高程系统应当逐步统一到国家统一的高程系统上，今后不再设立和使用相对独立的高程系统。
（四）关于测绘工作的规划
测绘工作作为一项基础工作，必须先行，特别是国家基础测绘、界线测绘和其它为重大工程项目的测绘工作，必须纳入中央和地方的计划，统筹兼顾，重点保障，这也是世界各国采取的普遍做法。通过规划还可以防止不同部门在同一区域重复测绘，造成浪费。草案规定的测绘工作规划分工，是按照测绘工作在各部门的业务分工划分的。国务院测绘行政主管部门具有协调各部门在各地方测绘规划的责任。
（五）关于测绘资格认证和测绘任务登记制度
测绘资格认证和测绘任务登记制度，是1984年以来在全国行之有效的测绘监督管理制度。目前，全国已有5200多个测绘单位领取了《测绘许可证》。这两项制度的实行，加强了测绘技术管理和对测绘活动、测绘产品质量的监督，可以有效地防止重复测绘现象的发生，有利于测绘市场的健康发展。由于测绘技术性强、质量要求高，世界各国也都采取了不同形式的资格认证制度。我国的测绘资格认证制度是由测绘主管部门统一印制《测绘许可证》，统一制定办法和标准，各省、自治区、直辖市组成由各有关部门专家参加的测绘资格审查组织，进行资格审查，按审查确定的业务范围由测绘主管部门颁发《测绘许可证》。草案充分考虑到军队的特殊情况，对军事测绘单位承担非军事测绘任务的资格认证，采取委托军队测绘主管部门审查的办法。
（六）关于界线测绘
界线测绘是测绘工作中行政性比较强的一项测绘工作，其内容包括国界线、行政区域界线和土地权属界线的测绘工作。涉及界线测绘的成果，经国家确认后具有法律效力，必须在法律上规定有关的管理制度、测绘依据和主要的原则等。这也是世界各国测绘法所着重规定的重要内容。地籍测绘工作是覆盖全国城乡，服务对象具有广泛社会性的全国性测绘工作，地籍测绘成果不仅应用于房地产管理、税收管理、城乡规划建设、交通、公安和环保等方面，而且是更新国家基本比例尺地图的重要基础资料。草案第十三条有关地籍测绘的规定，是根据我国现行管理体制，严格按照国务院的有关规定表述的。
（七）关于汇交测绘成果的副本或目录
草案关于测绘成果的管理，基本是根据1989年国务院发布的《中华人民共和国测绘成果管理规定》的原则和内容规定的。目前我国的测绘成果管理体制，除国家基础测绘成果由国家测绘局统一管理外，其它的测绘成果基本是实行谁测谁管的制度。我国借鉴世界各国的做法，建立了汇交测绘成果副本或者目录的制度。测绘部门对各部门汇交的测绘成果副本或者目录，主要用于编制测绘成果目录表，向社会传递信息，这样有利于已有的测绘成果的社会共享，也有利于避免重复测绘的现象发生。测绘行政主管部门对各部门汇交的测绘成果副本有保护其版权的责任。
（八）关于测量标志的保护
测量标志是国家财产，是国家建设的重要基础设施。目前，我国已建立了各类永久性测量标志几十万座。但是，测量标志被损毁现象也十分严重。为了加强测量标志的保护，草案在我国已有的一些规定的基础上，进一步完善了这方面的制度，对测量标志的管理分工、建立、委托保管、使用、拆迁以及对违法行为的处罚等，作了比较全面的规定，使测量标志的保护制度更加完善。
我的说明完了，请审议。