关于《中华人民共和国清洁生产促进法（草案）》的说明
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———2002年4月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
全国人大环境与资源保护委员会副主任委员 李蒙
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受全国人大环境与资源保护委员会的委托，现就《中华人民共和国清洁生产促进法（草案）》作如下说明。
根据九届全国人大常委会立法规划，全国人大环资委于1999年初成立了清洁生产促进法起草领导小组。三年多来，领导小组组织工作人员和专家，收集、整理、翻译了大量国内外资料；对北京、山西、安徽、山东、云南等地的清洁生产工作和清洁生产示范城市、示范企业进行了调研；多次召集专家座谈会和国际研讨会；对法国、加拿大等国家的清洁生产推行活动和立法情况进行了考察；广泛征求了中央有关部门、各省、自治区、直辖市、研究单位、院校、企业和专家学者的意见。2001年11月，全国人大常委会办公厅又将《中华人民共和国清洁生产促进法（草案）》送国务院办公厅，征求国务院有关部门的意见。在上述工作的基础上，对草案进行反复修改。经九届全国人大环境与资源保护委员会两次全委会审议，形成了《中华人民共和国清洁生产促进法（草案）》（以下简称草案）。
一、制定清洁生产促进法的意义和必要性
在过去的一个世纪里，经济的高速发展带来了严重的环境污染和生态破坏。为了减轻污染对环境和公众健康的危害，企业界采取了各种污染治理措施，按照排放标准对产生的污染物进行处理后再向环境排放。这种“末端治理”模式虽然取得了一定的环境效果，但也存在着明显的缺陷和不足：一是治理代价高，影响企业竞争力和经济效益，致使企业界缺乏治理污染的主动性和积极性；二是治理技术难度大，并存在污染转移的风险；三是无助于减少生产过程中的资源浪费；四是政府行政监督管理的成本过高。
西方工业国家为了促使保护环境与经济发展取得双赢的效果，曾作了多年的探索，逐步形成了废物最小量化、源头削减、无废和少废工艺、污染预防等新的生产和污染防治战略。联合国环境规划署在总结上述经验的基础上，于1989年提出了“清洁生产”的战略及推广计划，一经推广，就得到许多国家政府和企业界的响应，以后人们又将清洁生产的要求逐步扩展到服务等领域，并开始探索发展“循环经济”、建立“循环社会”。
清洁生产的本意为“更清洁的生产”。清洁生产的实质，是贯彻污染预防原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产和服务源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生，实现经济效益和环境效益的统一。此外，它是一个相对的概念，所谓清洁生产技术和工艺、清洁产品、清洁能源和原料都是同现有常规技术、工艺、产品、能源和原料相比较而言的。
1993年以来，我国开始推行清洁生产。全国开展清洁生产试点的省、自治区、直辖市已有24个。据1998年不完全统计，全国和一些地方通过项目已设立的清洁生产示范、试点约400多个，分属化工、轻工、建材、国防、冶金、石化、铁路、电子、航空、医药、采矿、电力、烟草、机械、仪器仪表、纺织印染、交通等十几个行业。从2001年起，辽宁省又在100个企业进行清洁生产试点。试点企业通过清洁生产审核和生产工艺技术改造，普遍取得了良好的经济效益和环境效益，主要污染物平均削减20%以上，有些企业因污染严重已经处于即将被关闭的境地，由于实施清洁生产，在较短的时间内实现了达标排放，同时达到了扭亏为盈的目标。1999年，国家经贸委发布《关于实施清洁生产示范试点计划的通知》，确定在北京、天津、上海、重庆、沈阳、太原、济南、昆明、兰州、阜阳等10城市和在石化、化工、冶金、轻工、船舶等5个行业开展清洁生产试点、示范。
大量试点工作的经验证明，实施清洁生产，可以节约资源，削减污染，降低污染治理设施的建设和运行费用，提高企业经济效益和竞争能力；实施清洁生产，将污染物消除在源头和生产过程中，可以有效地解决污染转移问题；实施清洁生产，可以挽救一大批因污染严惩而濒临关闭的企业，缓解就业压力和社会矛盾；实施清洁生产，可以从根本上减轻因经济快速发展给环境造成的巨大压力，降低生产和服务活动对环境的破坏，实现经济发展与环境保护的“双赢”，并为探索和发展“循环经济”奠定良好的基础。
在我国已加入WTO的新形势下，推动实施清洁生产具有更为紧迫的意义。因为在当前的国际贸易中，同环境相关的贸易壁垒已成为一个重要的非关税贸易壁垒。按照WTO有关例外措施的规定，进口国可以保护人体健康、动植物健康和环境为由，制定一系列相关的环境标准或技术措施，限制或者禁止外国产品进口，从而达到保护本国产品和市场的目的。在WTO新一轮谈判中，环境标准问题也是重点内容之一。对此，我们一方面要在国际贸易中维护自己的合法权益，同时也要做好多方面的准备，实施清洁生产，提供符合环境标准的“清洁产品”，从而在激烈的国际市场竞争中立于不败之地。
我国环境污染严重的根本原因在于我国多数企业尚未从根本上摆脱粗放经营方式，结构不合理，技术装备落后，能源原材料消耗高、浪费大，资源利用率低。而解决环境污染的根本出路在于实施清洁生产，预防污染的发生。但在我国现阶段，要么不少企业和政府部门还对清洁生产缺乏了解和认识，不开展清洁生产；要么企业想实施清洁生产，却缺乏必要的政府支持和保障措施，遇到大量自身难以克服的障碍；现行环境管理制度从总体上看倾向于“末端治理”，也在一定程度上影响了清洁生产战略的实施。
如何克服清洁生产实施中的障碍，一些国家积累了不少有益的经验。立法是主要手段之一。美国1990年通过了《污染预防法》；德国1994年公布了《循环经济和废物清除法》；日本1991年以来先后制定了《资源有效利用促进法》、《推动建立循环社会基本法》和《容器包装再利用法》等促进实施清洁生产的专门法律；加拿大和许多欧盟国家也在其原有的环境和资源立法中增加了大量推行清洁生产的法律规范和政策规定。
借鉴国外的经验，制定一部适合我国国情的鼓励性、促进性的清洁生产法律，有助于使各级政府、企业界和全社会了解实施清洁生产的重要意义，提高企业自觉实施清洁生产的积极性；有助于明确各级政府及有关部门在推行清洁生产方面的义务，为企业实施清洁生产提供支持和服务；有助于帮助企业克服技术、资金、市场等方面的障碍，增强企业实施清洁生产的能力；有助于明确企业实施清洁生产的途径和方向，适应我国加入WTO后的形势需要；从长远看，也将有助于国民经济朝循环经济的方向转变。
第九届全国人大第五次会议通过的《政府工作报告》，再次要求“推行清洁生产”，许多代表也提出了关于制定清洁生产法的议案，说明实施清洁生产对实现经济可持续发展的重要意义已逐渐为社会各界所认识，采取有力措施推行清洁生产也已经列入了政府的工作目标。因此，现在制定清洁生产促进法是必要的、可行的，条件是成熟的。
二、关于本法的名称
考虑到在社会主义市场经济条件下，应当尊重企业等市场主体的自主性，因此，在立法思路上要注重对清洁生产行为的引导、鼓励和支持，而不宜对其生产、服务的过程进行过多的直接行政控制。这就决定了清洁生产立法应当以对清洁生产进行引导、鼓励和支持保障的法律规范为主要内容，而不是以直接行政控制和制裁性法律规范为主。采用《中华人民共和国清洁生产促进法》这一法律名称有助于准确反映本法的特点和主要内容。国内外有不少法律称之为“促进法”，如日本的《资源有效利用促进法》和一系列产业促进法，全国人大常委会制定的《促进科技成果转化法》等。同时，采用这一法律名称，也有利于处理清洁生产立法与有关环境法之间的关系。
三、关于本法的调整范围
草案第二条规定“本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等从源头削减的措施，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”第三条规定“在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门，应当依照本法的规定，组织、实施清洁生产。”
本法的适用范围是以联合国环境规划署对清洁生产的定义为主要参考确定的。适用的范围包含了全部生产和服务领域。草案这样规定，一是因为目前国内外对清洁生产的认识已经突破了传统的工业生产领域，农业、服务业等领域也已开始推行清洁生产；二是草案规定的政府职责是以支持、鼓励措施为主，这个范围宜宽不宜窄，事实上也没有必要对不同的生产领域制定不同清洁生产促进法；三是由于清洁生产的推行是一个渐进的过程，法律应当为其未来的发展留下空间，如果规定过窄，反而会对今后清洁生产的推行造成障碍。
考虑到法律的可操作性，草案着重对工业生产领域的清洁生产推行和实施作了具体规定，对农业、服务业等领域实施清洁生产，只提了原则要求。对于公民个人在生活领域如何消费产品的问题，草案没有涉及。这样设计，既可以满足当前工业领域推行清洁生产的迫切需要，也可以为今后在其他领域推行清洁生产提供法律依据和活动空间。
四、关于政府及其有关主管部门推行清洁生产的责任
草案第二章“清洁生产的推行”，对政府及有关部门明确规定了要支持、促进清洁生产的具体要求，包括制定有利于清洁生产的政策、制定清洁生产推行规划、发展区域性清洁生产、为企业提供清洁生产的技术信息和技术支持、组织清洁生产的技术研究和技术示范、组织开展清洁生产教育和宣传、优先采购清洁产品等。这样规定，有利于政府为生产经营者自愿实施清洁生产提供支持和服务，创造适宜的外部环境。草案对政府及有关部门提出的要求，归纳了当前国内外政府在推行清洁生产方面的主要经验，突出了政府的引导和服务功能。
草案第五条规定“国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。国务院环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作。”“县级以上地方人民政府负责领导本行政区域的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作。”草案这样规定，主要是考虑到清洁生产不同于单纯的污染控制，不能仅仅依靠单一部门的监督管理，而是需要政府从多个角度、多个环节对生产经营者进行引导、鼓励、支持和规范。因此，在推行清洁生产的体制问题上，草案强调了有关部门之间的密切配合。
五、关于对生产经营者的清洁生产要求
草案第三章“清洁生产的实施”，规定了对生产经营者的清洁生产要求。草案对生产经营者的清洁生产要求分为指导性要求、强制性要求和自愿性规定三种类型。其中，指导性的要求不附带法律责任。属于此类要求的法律规定包括有关建设和设计活动优先考虑采用清洁生产方式；按照清洁生产要求进行技术改造；普通企业的清洁生产审核等。自愿性的规定主要是鼓励企业自愿实施清洁生产，改善企业及其产品的形象，相应可以依照有关规定得到奖励和享受政策优惠。属于此类的规定包括企业自愿申请环境管理体系认证等。强制性的要求规定了生产经营者必须履行的义务。其中包括对部分产品和包装物要进行标识和强制回收；部分企业要进行强制性的清洁生产审核；对污染严重的企业要求定期公布主要污染物排放情况等。草案关于指导性的要求比重较大，强制性规范比重较小，这样设计突出了“促进法”的特点，淡化了行政强制性色彩，以利于引导、规范生产经营者实施清洁生产。
六、关于清洁生产的鼓励措施和法律责任
为了有效的推行清洁生产，除了加强宣传、提供必要的技术支持以外，还应当对实施清洁生产者给予多方面的鼓励，同时对少数应当采取清洁生产措施而拒不为之的企业给予处罚。草案将鼓励措施作为一章，对实施清洁生产的企业规定了奖励、资金补助、优惠贷款、减免增值税等措施，明确实施清洁生产者可以从多方面获益。
草案第三十三条规定“县级以上人民政府应当鼓励和支持国内外经济组织通过金融市场、政府拨款、环境保护补助资金、社会捐款等渠道依法筹集中小型企业清洁生产投资基金。开展清洁生产审核以及实施清洁生产的中小型企业，可以向该投资基金经营管理机构申请低息或者无息贷款。具体办法由国务院制定。”草案特别对开辟中小型企业的清洁生产资金渠道作出规定，原因在于中小型企业在商业贷款方面存在特殊的困难，严重影响其实施清洁生产。国外解决这一问题最主要的做法是设立商业运作的非营利性基金为企业提供低息和无息贷款。借鉴国外的成功经验，规定政府应当鼓励和支持设立中小型企业清洁生产投资基金，是必要和可行的，是从实际出发的。
草案第三十四条规定“对利用废物生产产品的和从废物中回收原料的，税务机关按照国家鼓励资源结合利用的有关规定，减征或者免征增值税。”这样规定主要是认识到增值税的征收状况对企业利用废物生产的产品和综合利用产品的盈利水平影响很大，为了鼓励企业实施清洁生产、节约使用和充分利用资源，减征、免征增值税是必不可少的税收优惠措施，本法草案对此作出规定，必将对企业的废物回收和利用工作发挥激励作用。
草案法律责任一章对企业不履行法定义务的行为规定了相应的法律责任。草案中法律责任条款比较少，这是由于清洁生产促进法的特殊性质决定的。
我的说明完了，请予审议。