关于《中华人民共和国监狱法（草案）》的说明
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--1994年10月21日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
司法部部长 肖扬
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国监狱法（草案）》作如下说明：
司法部从1986年3月开始着手起草监狱法。经过调查研究、反复论证，广泛征求有关部门和专家的意见，在总结建国以来监狱改造罪犯工作经验、特别是近十多年来监狱改革经验的基础上，起草了《中华人民共和国监狱法（草案）》（以下简称《草案》）。这个《草案》已于1994年9月20日经国务院常务会议讨论通过。
一、制定监狱法的必要性
制定监狱法，是适应新形势、新任务的需要。党的十一届三中全会以来，我国的政治、经济形势发生了巨大变化，罪犯的构成也有了很大变化，监狱改造罪犯工作出现了很多新情况，遇到了很多新问题。在这种情况下，1954年政务院颁布的《中华人民共和国劳动改造条例》以及1982年公安部制定的《监狱、劳改队管教工作细则》已经不能适应改造罪犯工作的需要，有必要尽快制定监狱法。
制定监狱法，是在新的形势下贯彻党和国家改造罪犯工作的方针、政策的需要。建国以来，党和国家为改造罪犯工作确定了“惩罚管制与思想改造相结合、劳动生产与政治教育相结合”，“改造第一，生产第二”的方针，制定了“教育、改造、挽救”的政策。在新的形势下贯彻这些方针和政策，有很多成功的新经验和新做法，有必要通过立法予以总结、肯定。
制定监狱法，是健全我国刑事立法的需要。监狱是执行刑罚、改造罪犯的专门机关，监狱立法是我国刑事法律制度的重要组成部分。为了健全刑事法律体系，完善刑罚执行制度，使执行刑罚与刑事案件的侦查、起诉、审判更好地衔接、配套，有必要制定监狱法。
二、起草监狱法的指导思想
起草监狱法的指导思想是：根据宪法的基本原则，从我国实际出发，总结监狱工作的实践经验并参考、借鉴国外一些好的做法，使监狱工作进一步纳入规范化、法制化的轨道，更好地发挥监狱的职能，预防和减少犯罪，把罪犯改造成为遵守法律、自食其力的新人。《草案》明确规定，制定本法的宗旨是“为了有效地执行刑罚，将罪犯改造成为守法公民，预防和减少犯罪”并将这一思想贯穿《草案》始终。同时，根据监狱是国家机器的组成部分和人民民主专政的工具之一这一思想，《草案》明确规定“监狱是国家的刑罚执行机关”，而不是专门从事生产的企业，它的一切工作都是围绕改造罪犯而进行的。从这一点出发，《草案》对狱政管理，监狱和人民法院、人民检察院、人民武装警察部队的关系以及监狱生产设施和经费作了比较切合实际的规定，以有利于监狱完成其所担负的执行刑罚、教育改造罪犯的任务。此外，《草案》从我国国情和国力的实际出发，既重视解决现实中存在的主要问题，又留有余地，对有些目前尚不能完全实现但又符合国家政策目标的问题作了原则规定，可以在实践中逐步到位。
根据上述指导思想，《草案》对监狱工作遵循的原则作了规定，包括：惩罚与改造相结合，教育与劳动相结合，依法保护罪犯的合法权益，区别对待，组织社会力量参与对罪犯的教育等。这些原则都是经实践检验证明行之有效的，也体现了中国监狱改造罪犯工作的特色。
三、关于监狱经费的保障和生产问题
《草案》根据监狱的性质和任务，从不断提高监狱的现代化文明程度的客观要求出发，依照国家有关规定，确定新的财政保障体制，在总则中对改造罪犯所需经费的保障和为罪犯劳动提供必需的生产设施及经费作了规定（《草案》第七条、第八条）。
四、关于监管方式
对罪犯实行分押、分管、分教，是提高改造质量、实现改造工作科学化的有效措施。近几年来，根据我国社会发展及罪犯构成的变化等情况，许多监狱对罪犯的监管方式进行了改革，创立了分押、分管、分教制度。实行这一制度的目的在于防止罪犯恶习的“交叉感染”，同时针对同类罪犯特有的行为特点进行有针对性的教育，从而体现国家的改造政策，促使罪犯转化。这一做法在实践中收到了显著效果，调动了罪犯改造的积极性，促进了监狱内的安全与稳定，监狱面貌有很大改观。对这一经实践证明有效的改革措施，《草案》作了原则规定（《草案》第四十三条、第四十四条）。
五、关于法制、道德、文化、技术教育
对罪犯进行法制、道德、文化、技术教育，是我国刑罚执行工作的特色之一，是改造罪犯的有效手段。我国监狱管理部门在实践中，提出要把监狱办成教育人、改造人的特殊学校，并在这方面探索出一套行之有效的方法。《草案》对此作了规定。在教育方式上，针对不同类型的罪犯采取有针对性的分类教育，强调集体教育与个别教育相结合、狱内教育与社会教育相结合；在文化教育方面，继续加强扫盲教育、初等教育和初级中等教育；在技术教育方面，根据监狱生产和罪犯释放后就业的需要进行专业技术教育；监狱鼓励罪犯参加自学考试，凡参加学习的罪犯，经考核合格的，由有关部门发给相应的证书。这些做法，既促进了罪犯的改造，又为罪犯获释后的就业谋生创造了条件，有利于巩固改造成果。
六、关于罪犯的义务和权利
《草案》规定了罪犯在服刑期间必须履行的义务和享有的权利。这样，一方面总结了监狱改造罪犯工作的经验教训，体现了依法保护罪犯合法权益的精神和将罪犯改造成为新人的刑事政策，另一方面也符合世界多数国家刑罚执行立法的发展趋势，符合联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》以及有关罪犯权利方面的国际公约的基本要求。
七、关于对未成年犯和女犯的改造
为了保护未成年犯和女犯的身体健康，保障他们的合法权益，《草案》规定，对未成年犯和女犯的改造应当照顾他们的生理、心理特点，在管理、教育、劳动等方面都具体规定了未成年犯享有不同于成年罪犯、女犯享有不同于男犯的特殊待遇（《草案》第四条、第四十三条、第四十九条、第七十九条）。
八、关于监狱发现错案时的处理
监狱在执行刑罚中，有可能发现一些判决已经生效甚至执行了相当一段时间的错案。对这种情况，刑事诉讼法仅规定由执行机关转递罪犯的申诉。为了保证准确适用法律，使公民的合法权利切实得到保障，《草案》对监狱发现错案后提请人民检察院或者人民法院处理的内容作了规定（《草案》第二十六条）。
九、关于破坏监管秩序罪
目前，在监管改造罪犯的过程中，有些在押罪犯不仅抗拒改造，而且恃强凌弱，甚至聚众骚乱、煽动暴乱，严重破坏了监管秩序，对监管工作危害很大。至今，刑法对在押罪犯严重破坏监管秩序的行为没有规定相应的罪名和刑罚，因而难以有效地打击在监狱特定环境中的这类犯罪。为了有效地维护监狱内秩序，根据在押犯的特点，《草案》就惩罚严重破坏监管秩序的犯罪行为作出了原则规定（《草案》第六十五条）并相应地起草了《关于惩治破坏监管秩序犯罪的决定（草案）》。这个《草案》也已经国务院常务会议讨论通过，一并提请全国人大常委会审议。
我的说明完了，请审议。