全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》修改情况的汇报
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——2002年6月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
全国人大法律委员会副主任委员 顾昂然
全国人民代表大会常务委员会：
九届全国人大常委会第二十二次会议对农村土地承包法（草案）进行了审议。总的认为，制定农村土地承包法，对于稳定和完善土地承包关系，规范农户承包地的流转，保障农民权益，促进农业发展，保持农村稳定，具有重要意义。同时提出了一些修改意见。会后，法制工作委员会将草案印发各地方、中央有关部门和法学院校等单位征求意见。法律委员会、农业与农村委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门和专家的意见。法制工作委员会多次召开座谈会，进一步听取有关部门的意见，并到一些地方进行调查研究。法律委员会于2002年4月8日、6月5日召开会议，对草案进行了审议。农业与农村委员会、国务院法制办公室、农业部、国土资源部的有关负责同志列席了会议。6月19日法律委员会再次进行了审议。现将主要修改情况汇报如下：
一、关于土地承包期。草案第二十三条规定：“实行家庭承包的农村土地，承包期至少三十年。”有的地方和部门提出，草案应根据中央关于“土地承包期再延长三十年不变，营造林地和‘四荒’地治理等开发性生产的承包期可以更长”的精神和农村土地承包的实际作法，对不同用途的土地的承包期及承包期的上限作出规定。因此，法律委员会建议将该条修改为：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。同时考虑到有的地方第二轮延包的年限比草案规定的承包期限长，因此，法律委员会建议在附则中规定：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。”
二、关于承包土地的收回。草案第二十五条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”有的地方和部门提出，为稳定土地承包关系，应当坚持草案关于“承包期内，发包方不得收回承包地”的规定。同时考虑到随着我国城乡经济结构的调整，农村剩余劳动力向小城镇和大中城市转移会不断增加，应当区别不同的情况对承包土地的收回问题作出规定，避免发包方随意收回承包地。对于全家进城落户的，他们已经不属于农村集体经济组织的成员，不宜再享有在农村作为生产生活基本保障的土地承包经营权，应当交回承包地，让留在农村的农民有较多的土地耕种，这样较为合理。因此，法律委员会建议将该条修改为：“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，承包方进镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入城市，转为城市户口，承包方应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”“承包期内，承包方交回承包地时，对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予补偿。”
三、关于承包土地的调整。草案第二十六条规定：“承包期内不得调整承包地。但部分农户因自然灾害失去承包地且没有生活保障的，经所在地县级人民政府批准，可以适当调整承包地。”有的委员和一些地方、部门提出，为了保护承包人的权益，不应随意调整承包地。同时考虑到实践中除自然灾害以外，还有承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出，适当调整个别农户之间承包地的情形，应当按照中央关于“大稳定、小调整”的前提是稳定的原则，对调整承包地作出严格规定。因此，法律委员会建议依照土地管理法的规定将该条修改为：“承包期内，发包方不得调整承包地。”“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员大会或者成员代表会议三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”
四、关于土地承包经营权的流转。有的委员、部门和地方提出，有关土地承包经营权流转的规定，应当根据中央的有关规定和实践中存在的侵害土地承包经营权的情形，有针对性地作出规定。因此，法律委员会建议对土地承包经营权流转的规定作如下修改：
（一）草案第九条第一款规定：“国家支持和保护承包方依法自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”有的委员和地方提出，土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果，但目前从总体上看，我国绝大多数农村尚不具备这个条件。只有在第二、三产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现大范围的土地流转。因此，法律委员会建议将该款修改为：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”
（二）建议增加规定：1、“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式”。2、“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款”。3、“土地承包经营权流转的转包费、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”
（三）关于土地承包经营权的转让。草案第三十五条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分承包土地的土地承包经营权，在承包期的剩余期限内全部转让给第三方，由第三方同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”有的委员和部门提出，我国绝大多数农村的农民在较长时期内还得依靠承包经营的土地为生，不能因随意转让而丧失赖以生存的土地，因此，应对转让的条件作严格限制。法律委员会建议将该条修改为：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”
（四）关于土地承包经营权的入股。草案第三十七条规定：“承包方可以将土地承包经营权作价为股份，进行股份制或者股份合作制经营，以入股的土地承包经营权作为分红依据。”有的委员和部门提出，对土地承包经营权的入股问题要慎重，应区分人人有份的家庭承包和其他方式承包的入股问题。对于前者，以土地承包经营权入股，涉及到入股成立的公司破产后，农户可能失去承包经营的土地，需要进一步研究。因此，法律委员会建议不作规定。对于后者，考虑到通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权一般是有偿取得的，不同于集体经济组织内部人人有份的土地承包，应当适当放宽流转条件，允许根据依法、自愿、有偿的原则，采取入股等方式进行流转。因此，法律委员会建议将草案第四十六条有关土地承包经营权流转的规定修改为：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押等方式流转。”
五、关于土地承包经营权的继承。草案第九条第二款规定：“土地承包经营权可以依法继承。”有的委员、地方和部门提出：1、对于应由承包人获得的承包收益，应当按照继承法的规定继承。2、家庭承包是以户为生产经营单位的，家庭中部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承的问题。3、农村集体经济组织内部人人有份的家庭承包是农村集体经济组织成员的一项权利，如果不是该组织的成员，也就没有了对土地承包经营权的继承权。对于少数通过招标、拍卖、协商等方式取得的土地承包经营权以及林地承包经营权，应当允许继承。因此，法律委员会建议删去草案第九条第二款的原则规定，对继承问题区别情况作出规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”。“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”
六、关于法律责任。有的委员和地方提出，应当加强对土地承包经营权的保护，对侵害土地承包经营权的行为规定相应的法律责任。因此，法律委员会建议对擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益，非法征用、占用土地等情形，增加规定相应的法律责任。
此外，还对草案作了一些文字修改。
草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。
草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。