全国人大法律委员会关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》初步审议情况的汇报
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--1998年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上
全国人大法律委员会副主任委员 周克玉
九届全国人大常委会第三次会议对村民委员会组织法修订草案进行了初步审议。会后，根据全国人大常委会的决定将修订草案全文公布，广泛征求意见。7月上旬、8月初，李鹏委员长到吉林、大连调研了当地村委会的情况。全国人大法律委员会、内务司法委员会、农业与农村委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开了各有关部门和专家的座谈会征求意见。法律委员会、内务司法委员会、农业与农村委员会、法制工作委员会还到11个省深入农村进行调查研究。截止8月17日，已收到24个省、自治区、直辖市和20个中央有关部门提出的意见和建议，法制工作委员会还收到人民来信541封，其中有近一半的来信来自农民和乡村干部。群众在来信中说，中央决定修订村委会组织法是一次及时雨，农民非常欢迎。党和国家在农村实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是发扬基层民主、巩固农村阵地、选贤任能、克服腐败的有效途径，是九亿农民的福音。修订草案公开征求意见，说明党和国家充分相信群众的觉悟和智慧，使党和政府与群众更加贴近了。同时，群众在来信中恳切希望中央把组织法修订得更加贴近农民、贴近实际，集权威性、可操作性为一体。在认真研究各方面意见的基础上，法律委员会于8月4日、5日、17日召开会议，对修订草案进行了逐条审议。全国人大内务司法委员会、农业与农村委员会的负责同志列席了8月4日、5日的会议。由于各方面提出的意见和建议较多，法律委员会对修订草案的审议还是初步的，有的问题还需要进一步调查研究。现将法律委员会的初步审议意见汇报如下：
一、关于村民委员会的选举
修订草案对村民委员会的选举作了原则规定。有些常委委员、部门、地方和群众提出，民主选举是村民自治活动中的重要问题，关系到农村的稳定、基层自治的成败。广大农民最担心的是走过场。认为草案对选举工作规定得过于原则，要求明确规定选举的基本程序。因此，法律委员会建议对村民委员会的选举作如下补充、修改：
1、在“选举前公布”有选举权和被选举权的村民名单的规定中，增加必要的时限规定，修改为“选举日的二十日以前公布”。
2、有的常委委员、部门、地方和群众提出，村委会的选举由谁主持很重要，应当作出明确规定。因此，建议增加规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”
3、有的常委委员、地方和群众提出，草案关于“由本村村民提名候选人”的规定过于原则，应具体规定候选人的提名方式。因此，建议将“由本村村民提名候选人”的规定修改为：“由本村村民采用投票的方式直接提名候选人，或者由村民十人以上联合提名候选人”。
4、有的部门、地方和群众提出，在村委会选举中，有的经过几轮投票，候选人仍过不了半数，为了提高选举效率，建议规定经两轮投票后，可以不必过半数当选。因此，建议增加规定：“获得过半数选票当选的村民委员会成员的人数少于应选名额时，不足的名额在没有当选的候选人中另行选举，以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一。”
二、关于村民委员会成员的罢免
修订草案第十条第四款规定：“有十分之一以上的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时组织村民投票表决罢免动议，表决的程序适用选举程序的规定。”有的地方和群众提出，规定十分之一以上的村民联名就可以要求罢免村委会成员，由于有的农村还存在家族势力的影响，有的村民稍不满意就串连一两个家族提出罢免要求，可能出现今天你要求罢免我，明天我要求罢免你，不利于农村和村委会干部的稳定。因此，法律委员会建议将这一规定修改为：“本村五分之一以上的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免动议，表决的程序适用选举程序的规定。”
三、关于村民代表
有些常委委员、部门、地方和群众提出，村委会组织法试行以来，许多村民人数较多或居住分散的地方在实践中采用召集村民代表开会讨论、决定本村涉及村民利益的事项，收到了较好的效果。鉴于上述做法在许多地方已实际存在，并行之有效，受到村民的欢迎，因此，法律委员会建议增加规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，村民委员会可以召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”
四、关于村民小组
有的常委委员、部门、地方和群众提出，原试行法有村委会可以分设若干村民小组的规定，实践表明设立村民小组有利于开展工作，要求仍写上这样的规定。因此，法律委员会建议增加规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”
五、关于县级人大常委会监督本法实施的职责
有的地方、群众提出，在农村基层实行群众自治，有的地方往往出现“肠梗阻”，落不到实处。为了保证本法的实施，保证村民自治活动的健康开展，要求建立必要的监督机制。因此，法律委员会建议增加规定：“县级人民代表大会常务委员会在本行政区域内监督本法的实施。”
六、关于乡、镇人民政府和村民委员会的关系
修订草案第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”
对于上述规定，有两种不同意见。一种意见认为，乡、镇人民政府与村民委员会的关系，只提指导和协助是不够的，为了更好地落实上级政府下达的任务，应当规定村委会接受乡、镇政府的领导。另一种意见认为，村民委员会是群众性自治组织，如果规定乡、镇政府对村委会是领导关系，乡、镇政府把大量行政工作压给村委会，村委会容易变成一级行政组织。这样也容易形成乡、镇政府代替村委会决定问题、任免村委会干部，不符合坚持村民自治的性质。
法律委员会认为，修订草案关于村民委员会与乡、镇人民政府关系的规定符合宪法关于村民委员会是基层群众性自治组织的规定，乡、镇政府应当对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会应当协助乡、镇政府开展工作。“协助”是一项法定义务。试行法实施十年来，并没有因为这一规定影响乡、镇政府依法开展工作。因此，法律委员会建议对草案的这一规定不作修改。
七、关于村民委员会应否具有经营管理经济方面的职能
修订草案第四条中规定，村民委员会“承担本村生产的服务和协调工作”，“依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。
对于上述规定，有两种不同意见。一种意见认为，村民委员会与农村集体经济组织是两类不同性质的组织。原来的生产大队、生产队虽然不存在了，但它们作为集体经济组织的职能还在。承担生产的服务和协调工作，经营管理农民集体所有的土地，属于农村集体经济组织的职能，不应由村委会承担。建议删去修订草案中有关村民委员会经济职能的规定。另一种意见认为，村委会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定，符合现阶段农村的实际。当前农村集体经济组织的形式正处于变革中，还不很确定，要按照有利于经济发展的原则，探索新的集体经济形式，但村委会不能没有管理经济的职能。认为草案中有关村民委员会的经济职能的规定，对于稳定土地承包关系，发展农村集体经济是有利的。
法律委员会认为，村民委员会和农村集体经济组织的关系，是一个比较复杂的问题。现在一些经济发达地区，建立了“农工商公司”等集体经济组织，与村委会职能分开。更多的地区则是村委会同时具有生产和经营管理职能。从当前实际情况看，村民委员会承担一定的经济职能，有利于发展农村经济，也有利于增强群众的凝聚力，更好地开展村民自治活动。规定村民委员会担负一定的经济职能是必要的。法律委员会建议草案的这一规定暂不作修改，对这一问题继续作深入调查研究。
八、关于村民委员会的设立
修订草案第七条第二款规定：“村民委员会一般设在自然村；小的自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”
对于上述规定，有两种不同意见。一种意见认为，目前大部分地区的村委会没有设在自然村，而是若干个自然村设立一个村委会，修订草案关于村委会一般设在自然村的规定与现实不符，建议删去这一款规定。另一种意见认为，这一款规定得比较灵活，除规定村委会一般设在自然村外，还规定小的自然村可以联合设立村委会，大的自然村可以设立若干村委会，能够适应各种不同情况，可以不作修改。
法律委员会认为，这一款是原试行法的规定，现在已实施了十年，条文本身也规定得比较灵活，可以适应各种不同情况，建议暂不修改，进一步调查研究。
此外，还对修订草案作了一些文字修改。
以上汇报和修订草案初步修改稿是否妥当，请审议。