关于《中华人民共和国农业法（修订草案）》的说明
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2002年6月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
全国人大农业与农村委员会主任委员 高德占
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我代表全国人大农业与农村委员会，就《中华人民共和国农业法（修订草案）》作如下说明：
九届全国人大常委会立法规划确定对《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）进行修改，并明确由全国人大农业与农村委员会牵头组织起草工作。2000年7月以来，全国人大农业与农村委员会和农业部共同组织力量，成立了农业法修改工作领导小组和起草工作小组，在大量调研准备工作的基础上，进行了《中华人民共和国农业法（修订草案）》的起草工作。在起草过程中，对近年来中央有关农业与农村工作的方针政策、工作部署和重要文件进行了认真学习研究；先后多次召开有关部门和农业方面专家、学者座谈会，农民和基层干部座谈会，省级人大农委主任座谈会和专题研讨会，并吸收部分省级人大农委参加起草工作；全国人大农业与农村委员会全体会议提出了《农业法修改的指导思想、主要原则和基本框架》，多次对草案进行讨论。2002年3月提出征求意见稿后，又系统地征求了中央有关部门和各省级人大农委的意见。经过广泛征求意见，反复研究论证，多次修改完善，形成了《中华人民共和国农业法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）。2002年5月3O日全国人大农业与农村委员会召开第二十九次全体会议审议并通过了这个草案。
一、农业法修改的必要性及指导思想
《农业法》是1993年7月2日由第八届全国人大常委会第二次会议通过，并于同日起施行的。改革开放以来，我国的农业和农村经济发展取得了巨大成就，发生了历史性的变化。《农业法》的施行，对于进一步加强农业的基础地位，稳定家庭承包经营为基础的农业生产经营体制，推进农业生产发展和结构调整，加强农业科技教育，维护农民合法权益，促进农业生产整体水平的提高都发挥了重要作用。
随着改革开放的深入和国民经济不断发展，当前我国农业和农村经济发展已经进入了一个新的阶段，粮食和其他农产品产量大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本上解决了全国人民的吃饭问题。在农业发展的新阶段，也出现了一些新情况和新问题。一是随着社会主义市场经济体制逐步完善，农业和农村经济发展的运行机制与外部环境都发生了变化，传统的农业管理和支持模式已经不能适应新的形势。二是由于生产力水平提高和人民生活的改善，农产品供求关系发生变化，部分农产品出现阶段性、结构性供过于求，农产品的品种和质量不完全适应市场需求，农业结构调整势在必行。三是近年来农民收入增长幅度趋缓，不仅制约农村消费增长，也影响国民经济的发展。四是我国加入世界贸易组织后，农业面临国际市场的挑战，需要采取新的措施，提高农业发展水平和农产品的国际竞争力。另外，《农业法》施行9年来，八届和九届全国人大常委会先后进行了6次执法检查，认为《农业法》贯彻执行总的情况是好的，同时各地区、各部门也结合实际提出了一些修改的意见和建议。总体来看，现行《农业法》已不能完全适应形势发展提出的新的要求，为了应对新情况，解决新问题，推动农业和农村经济更好地向前发展，需要对《农业法》加以修改。
修改《农业法》的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据农业发展新阶段的要求，以建立和完善适应社会主义市场经济的农村经济体制，调整和优化农业和农村经济结构，提高农业的整体素质和效益，发展农业生产力，促进农业现代化和增加农民收入为目标，进一步巩固和加强农业的基础地位，贯彻科教兴农和可持续发展战略，调动农民的生产积极性，维护农民的合法权益，增强国家对农业的支持和保护，以促进和保障农业和农村经济持续、稳定、健康发展。
根据上述指导思想，在修改工作中还注意遵循以下原则。一是为适应形势发展的需要，结合全国人大常委会历次《农业法》执法检查时各方面提出的意见和建议，对现行《农业法》进行较大修改。继续把大农业作为调整范围，对农业、农村和农民问题统筹加以考虑，进一步加强《农业法》作为农业和农村经济方面基本法的地位。二是按照党的十五大和十五届三中、五中全会精神，把近年来中央提出的农业和农村工作方面的方针政策和重要措施，以及实践中的成功经验和做法，上升为法律规范。三是发挥立法的引导和促进作用，有的规定体现了适当的前瞻性，并为今后的改革与发展留有空间。在修改中参照借鉴一些国家农业基本法的立法经验，并注意与世界贸易组织的有关规则相衔接。
二、关于几个重要问题的说明
现行《农业法》共有9章66条，提请审议的修订草案共有13章100条。其中，有7章保留了原有的章名，分别是：第一章总则，第二章农业生产经营体制，第三章农业生产，第七章农业科技与农业教育，第八章农业资源与农业环境保护，第十二章法律责任，第十三章附则。新增加了4章，分别是：第五章粮食安全，第九章农民权益保护，第十章农村经济发展，第十一章执法监督。同时，第四章由“农产品流通”改为“农产品流通与加工”，第六章由“农业投入”改为“农业投入与支持保护”。在修改中保留了现行《农业法》的大部分条款，但对其内容进行了调整、充实和完善；增加了一些适应形势发展要求的新的条款；删除了少数不符合当前实际情况和已有新的法律规定的条款。现就修改的重点内容作如下说明：
（一）关于农业和农村经济结构调整
当前农业和农村经济发展中的突出矛盾是结构不合理，农产品的品种质量、农业的区域布局、农业产业结构和农村经济结构不能适应新阶段的发展要求。因此，中央提出，新阶段农业和农村工作的中心任务是对农业和农村经济结构进行战略性调整，这是转变农业增长方式的根本性调整，是提高农业经济效益，增加农民收入的根本途径。
农业和农村经济结构调整问题，是这次修改增加的重要内容，修订草案主要作了以下规定：一是县级以上各级人民政府应当制定政策、安排资金，引导和支持农业结构调整。二是制定和实施农业发展规划，发挥区域优势，调整农业生产区域布局。三是国家引导和支持按照市场需求，调整和优化农业生产结构，协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业，发展优质、高产、高效益的农业，提高农产品国际竞争力。四是种植业应当以优化品种、提高质量、增加效益为中心，调整作物结构、品种结构和品质结构。同时还规定了林业、畜牧业和渔业结构调整的方向和重点。五是国家支持发展农产品加工业和食品工业，增加农产品的附加值。六是国家扶持农村第二、第三产业和小城镇的发展，优化农村经济结构，促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别。七是国家对退耕还林还草等提供补助。八是各级人民政府应当采取措施加强农业和农村基础设施建设，改善农业生产条件，保护和提高农业综合生产能力。
（二）关于农业产业化经营
发展农业产业化经营，是加快农业和农村经济结构调整，实现农业现代化的重要途径。实践证明，我国农业产业化经营要坚持以市场为导向，以家庭承包经营为基础，依靠龙头企业和其他经济组织的带动，将农产品的生产、加工、流通紧密结合起来，实行一体化经营。
农业产业化经营问题，也是这次修改增加的重要内容，修订草案主要作了以下规定：一是鼓励和支持农民和农业生产经营组织发展生产、加工、销售一体化经营。发展多种形式的产业化经营。二是引导和支持从事农产品生产、加工、流通服务的企业、科研单位和其他组织，与农民或者农民专业合作经济组织，形成收益共享、风险共担的利益共同体，带动农业发展。三是扶持农民专业合作经济组织和乡镇企业从事农产品加工和综合开发利用。四是加强农产品市场体系建设，鼓励和支持发展多种形式的农产品流通活动，采取措施保障农产品运输通畅，建立农产品运输绿色通道。
（三）关于保障农产品质量安全
农产品的质量安全是近年来社会关注的突出问题。提高农产品质量，保障农产品质量安全，是提高我国人民生活质量和增强农产品国际竞争力的需要，也是提高农业效益、增加农民收入的需要。
农产品质量安全问题，是这次修改增加的重要内容，修订草案主要作了以下规定：一是国家采取措施提高农产品的品质和质量，建立健全农产品质量标准体系和质量检验检测监督体系，制定保障消费安全和保护生态环境的农产品强制性标准，禁止生产经营不符合强制性标准的农产品。二是国家支持建立健全优质农产品认证和标志制度。扶持发展无公害农产品生产。符合标准规定的农产品，可以申领绿色食品标志、有机农产品标志。建立农产品地理标志制度。三是建立健全农产品加工制品质量标准，加强对农产品加工过程的质量安全管理和监督，保障食品安全。四是健全动植物防疫、检疫体系，加强监测、预警和防治，建立重大疫情和病虫害的快速扑灭机制，建设无规定动物疫病区，实施植物保护工程。五是采取措施保护农业生态环境，防止农业生产过程对农产品的污染。六是对可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营依法实行登记或者许可制度，建立健全农业生产资料安全使用制度。
（四）关于粮食安全
对于我们这样一个人口大国来说，解决吃饭问题只能依靠自己，粮食安全始终是国家安定、经济繁荣的根本保障。目前，我国粮食虽然由过去长期短缺转变为总量基本平衡、丰年有余，但人均粮食占有量仍比较低，还要考虑到各种因素的影响，因此，对粮食安全问题任何时候都不能有丝毫放松。为实现稳定粮食生产能力，确保粮食供求基本平衡的目标，这次修改新增加“粮食安全”一章，修订草案主要作了以下规定：一是保护粮食生产能力，建立耕地保护制度。二是国家在政策、资金、技术等方面对粮食主产区给予重点扶持，建设稳定的商品粮生产基地。三是对部分粮食品种可以实行保护价制度。四是国家建立粮食安全预警制度和分级储备调节制度。五是国家建立粮食风险基金。
（五）关于农业投入与支持保护
党的十五届三中全会提出要建立国家对农业的支持保护体系。我国农业的基础还比较薄弱，农业生产力总体水平还不高，支持农业、保护农业是各级政府的重要职责。我们应当从实际出发，进一步建立和完善符合我国国情的农业支持保护体系，加大对农业的支持与保护力度，提高我国农业发展水平和农产品的国际竞争力。
这次修改将现行《农业法》中“农业投入”一章的章名改为“农业投入与支持保护”。在保留现行《农业法》有关农业投入和其他支持保护规定的基础上，增加了新的内容，修订草案主要作了以下规定：一是国家对农业支持保护的主要内容。二是国家逐步提高农业投入的总体水平。规定了中央和地方财政对农业总投入的增长幅度要求，财政预算内投入农业资金的主要使用方向。三是依法设立各项农业专项资金，加强对用于农业的财政资金和信贷资金的监督管理和审计监督。鼓励农民和农业生产经营组织增加农业投入，鼓励社会资金投向农业，促进农业扩大利用外资。四是与世界贸易组织规则相衔接，明确对农产品进口的保护措施和促进农产品出口的扶持措施。五是鼓励和支持开展农业信息服务以及其他多种形式的农业生产产前、产中、产后的社会化服务。六是健全农村金融服务体系，有关金融机构应当采取措施，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。七是建立和完善农业保险制度，逐步建立政策性农业保险制度，鼓励开展商业性农业保险，扶持互助合作农业保险。八是做好防灾、抗灾和救灾工作。
（六）关于农业科技与农业教育
农业和农村经济的持续稳定健康发展，最终要依靠农业科技进步和技术推广，要依靠加强农业教育提高农民的素质，就是要贯彻落实“科教兴农”方针。当前，农业科技水平和技术推广的状况，农村义务教育和农业职业教育情况，农民的科技文化素质，还不能适应新阶段农业发展的要求，必须进一步加强农业科技与教育工作。
这次修改在现行《农业法》的基础上，对“农业科技与农业教育”一章增加了新的内容，修订草案主要作了以下规定：一是县级以上政府应当逐步增加农业科技经费和农业教育经费，鼓励、吸引社会资金投入农业科技教育事业。二是国家鼓励加强农业科学技术的基础研究和应用研究，加速科技成果转化与产业化。国家保护动植物新品种等知识产权。三是建立政府扶持和市场引导相结合，有偿与无偿服务相结合，国家农业技术推广机构和社会力量相结合的新型农业技术推广体系，促使先进的农业技术尽快应用于生产。四是国家设立的农业技术推广机构应当免费向农民提供农业技术服务。各级人民政府应当稳定和加强农业技术推广队伍，保障农业技术推广机构的工作经费。五是国家保障农村义务教育经费，包括农村普通中小学教职工工资和校舍等教学设施的建设和维护经费。六是国家发展农业职业教育，支持开展农业实用技术培训、农民绿色证书培训和其他职业培训，提高农民的科学文化素质。
（七）关于保护农民权益
依法保护农民权益，事关农业与农村改革、发展、稳定的大局。党和国家历来十分重视保护农民的物质利益和民主权利，近年来又采取了许多政策措施，不断加强保护农民权益的工作。
这次修改新增加“农民权益保护”一章，在现行《农业法》对保护农民权益规定的基础上，增加了新的内容，修订草案主要作了以下规定：一是稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农村土地承包关系长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。各级人民政府、农业生产经营组织在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和承包土地使用权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权。二是各级人民政府及其有关部门应当采取措施增加农民收入，切实减轻农民负担。禁止非法收费、罚款、摊派；不得向农民集资；不得非法在农村进行达标、升级、验收活动；不得以平摊税款及其他非法方法向农民征税；农村中小学校不得向学生收取国家规定以外的费用，任何机关或者单位也不得通过学校向农民收费；土地征用应当保护农民权益，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。三是规定了农村集体经济组织或者村民委员会为发展生产或者兴办公益事业向农民筹资筹劳的决定程序，禁止强行以资代劳；农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目。四是任何单位和个人向农民提供各种有偿服务，必须坚持农民自愿原则，不得强迫。农产品的收购单位不得向农民“打白条”，不得压级压价，不得在支付的价款中非法扣缴任何费用。农业生产资料使用者因生产资料质量问题遭受损失的，由出售该生产资料的经营者先行予以赔偿，并规定了赔偿范围。五是逐步完善农村社会保障制度，支持有条件的地区建立农民最低生活保障制度。六是当农民的权益受到侵犯时，为农民提供充分的行政或者司法救济。
（八）关于农村经济发展
党的十五届三中全会指出，“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康。没有农业现代化就没有整个国民经济的现代化。”根据这个精神，《农业法》作为农业和农村经济方面的基本法，应当将“三农”问题作为一个整体加以考虑，对农村经济发展的主要方面作出规定，以促进农村经济与社会协调发展，促进城乡经济协调发展。
这次修改新增加“农村经济发展”一章，修订草案主要作了以下规定：一是国家坚持城乡协调发展的方针，扶持农村第二、第三产业的发展，调整农村经济结构。促进乡镇企业发展和小城镇建设，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动，不得为农民进城务工设置障碍。二是国家逐步完善农村社会保障制度。三是促进农村公益事业发展和公共设施建设，国家要采取措施健全农村初级卫生保健服务体系。四是坚持开发式扶贫方针，增加扶贫资金投入，促进贫困地区经济、社会的协调发展。
（九）关于农业生产经营体制
这次修改“农业生产经营体制”一章，主要是围绕稳定和完善家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，在原有规定的基础上增加了新的内容，修订草案主要作了以下规定：一是对农民专业合作经济组织作了规定。近年来，农民专业合作经济组织在不少地方已有相当程度的发展，有效地将分散的家庭经营与市场联结起来，在农业结构调整、产业化经营和增加农民收入中发挥了积极作用。这种新型专业合作经济组织形式，是在农村家庭承包经营的基础上农民自愿组成的，是随着农业产业化经营的发展，对农业组织形式和经营机制的创新，在当前发展进程中有些问题需要加以引导和规范。结合各地的实践经验，修订草案对农民专业合作经济组织的性质、原则等问题作了规定。二是对农民股份合作制企业也作了规定。三是国家鼓励和支持发展多种形式的农业产业化经营。四是可以按照国家规定成立农产品行业协会。
（十）关于与世界贸易组织规则衔接的问题
加入世界贸易组织以后，我国对农业的支持与保护政策要符合世界贸易组织的相关规则；在农产品贸易方面，要按照有关规则和承诺开放国内的农产品市场，同时也要利用这些规则，采取措施促进农产品出口；在与他国发生贸易争端时，要依照世界贸易组织的规则和程序来解决问题。
为了与世界贸易组织有关规则相衔接，修订草案主要作了以下考虑和规定：一是在规定国家对农业支持保护的主要内容时，考虑了世界贸易组织有关规则的要求。二是对促进农业对外开放和发展农产品国际贸易作了相应规定。还规定了当某些农产品大量进口，已经或者可能对国内相关农产品生产造成重大不利影响时，可以采取的保护措施。三是为适应世界贸易组织贸易争端解决机制的需要，规定农民和农业生产经营组织可以按照国家规定成立农产品行业协会，以提高农民的组织化程度，保护成员和行业利益，提高农产品竞争力。
《中华人民共和国农业法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。