关于《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》的说明
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--1999年6月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上
全国人大环境与资源保护委员会副主任委员 张皓若
受全国人大环境与资源保护委员会的委托，我就《中华人民共和国海洋环境保护法》修订草案作如下说明。
现行《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称“现行法”）实施16年来，对促进我国海洋经济和海洋环境保护事业的发展，起到了积极的作用。但是，随着改革开放的不断深入，沿海经济的快速发展，以及国际海洋事务的发展、变化，使得现行法已不能完全适应强化海洋环境管理，切实保护海洋环境的需要。
为此，九届全国人大环资委在八届全国人大环资委于1995年开始的海洋环境保护法修改工作的基础上，经过调查研究，认真总结经验和广泛征求意见，对现行法作了较大修改，草拟出海洋环境保护法修订草案（以下简称修订草案）。修订草案包括总则、海洋环境监督管理、海洋生态保护、防治陆源污染物对海洋环境的污染损害、防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害、防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害、防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害、防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害、法律责任和附则，由现行法的8章48条，修改为10章102条，其中“海洋环境监督管理”和“海洋生态保护”两章为新增加的内容。现将修改的必要性和主要内容说明如下：
一、修改的必要性
首先，从目前我国海洋环境的整体状况看，由于城市生活污水和工农业废水大量排海，赤潮、溢油、病毒、违章倾倒以及养殖污染等海洋环境灾害发生频率持续增加，加上其他严重破坏海洋环境的活动，使得我国海洋环境污染损害在不断加剧，海洋资源基础条件破坏严重，主要表现在：海域生态系统退化，局部生态系统失衡，向低质结构演变；近海海域污染程度日趋严重，污染区域不断向外扩展，污染范围日趋扩大；海岸及海岛自然景观环境破坏严重，海岸线环境变异，海岸侵蚀加重；沿岸功能降低，部分海域功能丧失等等。而现行法的有关规定已不利于遏制海洋环境的持续恶化。
第二，现行法的制定正值改革开放初期，当时海洋环境面临的重点问题是工业和农业生产中向海洋排放污染物的污染，控制海洋污染成为当时立法的主要依据。因此，在那样的条件下制定的法律，只能侧重于对防止单个污染源污染海洋环境的规范，未能从整体上对保护海洋环境作出明确、具体的规范。随着沿海经济的迅速发展，开发利用海洋资源和保护海洋环境的矛盾日益尖锐，现行法已不能适应实施可持续发展战略的需要。
第三，对于整个海洋环境的监督管理体制，现行法的规定也存在着很大的缺陷，使得海上执法机构的责权分散，在很多情况下导致了执法管理工作难以有效实施；同时，由于管理体制不完善，也使得海洋环境科研成果在海洋环境管理工作中，未能很好地得到应用。
第四，现行法颁布以来，我国在法制建设和环境管理上均发生了很大变化，一些相关法律对保护环境作出了许多新的规定，在国务院及其有关部门制定的行政法规和规章中，新增加了一些有关环境保护的制度和措施，这些制度和措施对于海洋环境保护也是迫切需要的，应该用法律的形式予以确认。同时，由于法律责任的规定不够完善，使得现行法的可操作性较差，不利于制止严重破坏海洋环境的各类违法行为。
第五，自现行法实施以来，我国相继批准加入了一些国际公约和议定书，特别是我国批准加入《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）后，我国在国际海洋事务中的权利、义务发生了变化。一方面我们享有《公约》赋予参加国的权利和利益，另一方面，也必须履行我们的国际承诺，对此应当在我国相关的法律中予以体现。
以上这一切，向现行法提出了新情况、新问题，也提出了新的要求，需要通过修改现行法予以解决。
二、修改的主要内容
（一）为强化海洋环境管理，增加“海洋环境监督管理”一章
鉴于我国建立海上统一管理体制的时机尚未成熟，仍然实行分部门管理的现实，同时，根据宪法和近年来一些相关法律的规定，以及新一届政府机构改革方案对各部门职责分工的规定，主要落实三条原则：第一，在由国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作统一监督管理和对全国海洋环境工作指导、协调、监督的前提下，有关部门根据各自的职责对海洋环境加强管理；第二，适应知识经济发展的需要，落实我国经济和社会发展的基本战略方针，发挥专业部门的科技优势，保证科学技术成果向管理手段转化，增加规定了涉海有关专业部门的管理职责；第三，充分利用现有海洋环境保护执法队伍及其设备，避免由于重复建设给国家造成浪费。
为了便于国务院进一步理顺各有关部门海洋环境保护工作的关系，修改草案中将制定重点海域污染物总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标；制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划；制定国家海洋环境质量标准三项重要职能交由国务院作出规定。此外，修订草案还在“海洋环境监督管理”一章中，对海洋功能区划、污染物排海标准、收费制度、污染事故应急计划、对海洋污染事故的处理等主要方面作出了规定，以保证海洋环境监督管理制度更为充实和完善，更为严格和有效。
考虑到国家不同海域的经济发展状况和自然特点，以及沿海各地方海洋环境保护的情况，污染源排放的污染物种类等均存在着差异，修订草案规定，允许地方在不低于国家环境保护标准要求的前提下，根据各自的特点采取更严格的标准保护海洋环境，以适应当地的经济发展和保护海洋的需要。
（二）增加和完善了海洋环境保护法律制度的规定
在现行法的基础上，修订草案增加和完善的各项海洋环境保护法律制度，是近年来在国务院及其有关部门制定的行政法规和规章中已经予以确认的，并经实践证明是行之有效的。其中，新增加规定的法律制度有：重点海域污染物总量控制制度、海洋污染事故应急制度、船舶油污损害民事赔偿制度和船舶油污保险制度、“三同时”制度、对严重污染海洋环境的落后工艺和严重污染海洋环境的落后设备的淘汰制度、排污收费制度，以及申报制度、现场检查制度、环境影响评价制度等。在增加上述这些法律制度的同时，还对限期治理制度和海洋环境污染民事损害赔偿制度的内容做了必要的充实。
需要强调说明的是，“重点海域污染物总量控制制度”是这次修改增加的重要法律制度，为了科学、有效地实施这一制度，修订草案作出了一些限制性规定，即在“重点海域”实施，“确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量，具体办法由国务院制定”。还有一个需要说明的问题是，这次修改将现行法关于“缴纳排污费”的规定作了充实和完善。主要考虑，排污费是环境补偿费用，不等于污染治理费；环境标准是环境法的组成部分，超过标准排污的行为就是违法行为。而对于超标准排污征收超标准排污费，无异于把超标排污合法化，有些全国人大常委会委员曾多次提出过意见，为此，这次修改，明确规定“排污收费，超标罚款”。
（三）增设“海洋生态保护”一章
如前所述，污染和人为破坏使我国海洋生态系统面临越来越大的压力，能否保护好海洋生态，是关系到我国下个世纪发展，甚至生存的重要而迫切的问题。鉴于海洋环境的特殊性，保护海洋生态与保护海洋环境具有密不可分的关系，而我国尚没有法律对保护海洋生态予以规范，为此，修订草案增加了“海洋生态保护”一章，对保护海洋生态提出了适当的要求。明确规定沿海地方各级人民政府必须对本行政区近岸海域海洋生态状况负责；规定对具有重要经济、社会价值，已遭到破坏的海洋生态应当进行整治；并对开发利用海洋资源，利用海水，引进海洋动、植物，海洋养殖、捕捞，开发海岛及周围海域的资源等活动，均作出了必须保护好生态的相应规定；同时，考虑到建立类型齐全的海洋自然保护区和特别保护区，是目前保护海洋生态的有效途径之一，有利于保护重要的生态系统、珍稀物种和海洋生物多样性，可以减缓近岸海域污染和生态系统破坏的趋势，逐步改变海洋环境质量与经济发展不协调的局面，修订草案增加了对海洋保护区的规范。
（四）设立“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”一章
现行法根据当时我国海洋开发活动的状况，仅对防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染作出了规范，十几年来，随着海洋开发活动的不断发展，各种类型的海洋工程建设越来越多，诸如开发海底隧道、铺设海底电缆、建设人工岛、在海岸线以下进行围海工程等，未来海洋工程将有更大的发展，一些海洋工程对海洋环境的污染破坏也将越来越严重，对此，这次修改，将现行法第三章“防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害”，修改为“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”。需要说明的，围海工程对海洋环境、海洋生态系统的破坏是较为严重的，考虑到围海工程在海岸线以上施工的为海岸工程，在海岸线以下施工的为海洋工程，所以，修订草案对这项工程的规范分别包括在“防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害”和“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”两章的内容中。
（五）关于强化法律责任问题
"法律责任”一章，也是此次修改的重点内容之一。鉴于目前我国海洋环境污染的严重性，社会各界呼吁应强化海洋环境管理，加强海洋环境保护法的可操作性，为此，修订草案在这一章中增加了较多条款，由现行法的4条增加为修改后的25条，对于其他各章中有关限制性和禁止性的规定，除个别情况外，这一章均明确了相应的法律责任，并加大了处罚力度，其根本目的，就是要体现严格控制海洋环境污染，保护海洋资源的原则。具体内容为：
1、增加了行政强制措施和行政处罚手段。现行法在行政强制措施和行政处罚手段上，仅限于“限期治理、缴纳排污费、支付消除污染费用，以及警告和罚款”五项。此次修改，增加规定了责令采取补救措施、没收违法所得、限期拆除、责令停止生产或使用、责令停业或者关闭、暂扣或者吊销许可证等。这样规定也使行政处罚行为更为规范和完善。
2、强化了对破坏海洋生态系统行为的处罚。近年来，我国沿海一些地区破坏海洋生态系统的现象十分严重，其中以破坏珊瑚礁和红树林最为突出，海南岛沿岸80%的珊瑚礁遭到破坏。有些人甚至将这种几百年，甚至上千年形成的宝贵资源制成廉价的石灰和水泥。我国原有红树林5万多公顷，由于大规模围滩造田和肆意砍伐，现仅存1.5万公顷。为此，这次修改，特别规定对于破坏珊瑚礁、红树林等海洋生态系统的，没收违法所得，并处以罚款；对于情节严重的，依法追究刑事责任。
3、强化了对污染破坏海洋环境行为的民事赔偿责任。在现行法的基础上，增加了如下内容：第一，由于污染和破坏海洋环境给国家造成的损失极大，这次修改针对这个问题，在现行法规定“赔偿国家损失”的基础上，明确了有关部门代表国家提出赔偿要求，并将赔偿所得用于补偿国家损失和恢复海洋环境的内容；第二，规定了有关船舶承担赔偿责任的内容。
需要说明，鉴于污染破坏海洋环境的行为复杂，造成经济损失的数额也存在较大的差异，我们认为由国务院制定处罚数额较为适宜。
（六）关于与国际公约相衔接的问题
如前所述，为了与国际公约相衔接，以履行我们的国际承诺，保护我国在国际海洋事务中的合法权益，对现行法作出了如下修改：
第一，《公约》规定，国家对大陆架和专属经济区享有海洋环境的保护和保全的管辖权。根据这一规定，修订草案对现行法的适用范围作了补充，并第一次完整地对我国法律适用的海域管辖范围作出了规范，即明确规定了本法适用的我国海域管辖范围为：中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。
第二，《公约》要求控制各种来源的海洋环境污染，包括由于陆源污染物、船舶、海底矿物资源的勘探开发、倾倒废弃物造成的海洋污染，以及经由大气的污染。根据《公约》的这些要求，修订草案增加规定了“国家采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成海洋环境污染损害”的内容等。
第三，《公约》规定，“各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故”。据此，修订草案增加了有关海洋应急计划的规定，如前所述，明确规定了海洋污染事故应急制度。
第四，根据《1972年防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》和1996年议定书有关向海洋倾倒必须有允许倾倒的废弃物名录的规定，修订草案增加了相应的内容。
第五，根据《1969国际油污损害民事责任公约》1976和1992年议定书关于船舶所有人应对漏油或排油所造成的污染损害负责的规定，修订草案增加规定了“造成污染事故的船舶，必须承担因进行溢油控制、回收和处理所需费用，以及因污染损害造成的直接损失的赔偿责任”等内容。
我的说明完了，请审议。