关于《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的说明
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--1999年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
全国人大环境与资源保护委员会主任委员 曲格平
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据本届全国人大常委会的立法计划，全国人大环资委于1998年下半年开始进行《大气污染防治法》修订工作。现将修订草案作如下说明。
《中华人民共和国大气污染防治法》于1987年9月5日由第六届全国人大常委会第二十二次会议通过。1995年8月29日，第八届全国人大常委会第15次会议对该法进行了修改。经过三年多的实施，修改后的法律在控制大气污染方面起到了一定作用：推动了煤炭的清洁利用；加快了淘汰严重污染大气的落后工艺和设备的步伐；一些重点地区开始了对酸雨和二氧化硫污染的控制。但是，由于当时对大气污染严重状况和发展趋势认识不足，所规定的防治措施不够有力，加上近几年一些新的变化，修改后的《大气污染防治法》已不能适应形势的需要。当前我国大气污染严重，大气污染物排放总量居高不下，1998年全国二氧化硫排放量高达2100万吨，烟尘排放量1400万吨，工业粉尘排放量1300万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。据世界卫生组织1998年公布的54个国家272个城市大气污染评价结果，大气污染最严重的10个城市中，中国占了7个。随着机动车数量的迅速增加，城市中机动车排放的碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物占大气中同类污染物的比重越来越大，在一些特大城市氮氧化物甚至成为影响大气质量的首要污染物。加之现行法律的法律责任部分内容偏少，力度不够，致使一些违法行为得不到追究。日趋严重的大气污染，影响人民身体健康和社会经济的发展，群众对此反映强烈，呼吁采取更加严格的防治措施，尽快改变目前的污染状况。
一、修订的主要内容
从全国来看，我国以煤为主的能源结构短时期内不可能有重大变化。在清洁能源不能替代煤炭的情况下，城市大气质量还不可能有根本性的改变。但是，对一些重点城市和重点地区来说，通过调整能源结构，以气代煤，以电代煤，改善大气质量是可以做到的。上海、西安、沈阳等城市在城市中心区建立"无煤区"，用天然气、电等清洁能源替代直接燃煤，显著改善了市区的大气质量，证明是一种成功的措施。因此，这次对《大气污染防治法》的修订面对现实，抓住要害，对重点城市、重点地区作出了更加严格的规定，使其大气质量在国家规定的期限内有一个比较明显的改善。
这次修订的主要内容如下：
第一、集中力量抓重点城市的大气污染防治
我国现有668个城市，城市人口约4亿人。在实行环境统计的300多个城市中，70％以上处于或者超过了大气环境质量三级标准。由此可以看出，我国城市大气污染严重是一个相当普遍的现象。要求这样多的城市在短期内明显改善大气质量是不现实的。修订草案除了对所有城市都作出了控制大气污染的规定外，把要求重点放在了一批重点城市上，规定这批城市限期改善大气质量。这是考虑到，在国力有限的情况下，必须突出重点。国务院早在80年代就规定47个城市作为环境保护重点城市。被划为重点城市的是直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市。国务院已作出规定，要求这批重点城市的大气质量在2000年按功能区达到国家规定的标准。这些规定已经为实行城市大气污染分类控制，重点城市限期达标奠定了基础。为此，草案规定"国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市。""未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。"这批重点城市所管辖面积也很大，因此在大气污染治理中也要有重点地进行。就是先抓人口集中的市区，在这些区域达到要求以后，再逐步扩大治理范围，实行由里到外、由小到大、逐步扩展的治理方针。为此，草案规定大气污染防治重点城市人民政府可以根据本辖区的实际情况划定禁煤区，限期停止直接燃用煤炭，改用天然气、液化石油气、煤制气、电能或者其他清洁能源。在征求意见的过程中，各部门和地方普遍认为抓重点城市的大气污染防治，就是抓住了要害，抓住了突破口。只要重点城市大气质量改善了，就可以影响和带动一大批城市加快治理大气污染的步伐。
第二、加强机动车污染防治
我国大中城市机动车排气污染越来越严重。机动车排放多种污染物。就以氮氧化物来说，近年来北京、广州、上海、武汉等城市都呈增长趋势，机动车已成为城市的主要污染源。为加强机动车排气污染的控制，修订草案将防治机动车船污染单独作为一章，从机动车制造、在用车使用和维修、燃油质量、监督检查等几个环节，分别作出了规定。对新机动车船，规定"机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。""任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。"对在用机动车，规定"在用机动车不符合污染物排放标准的，不得上路行驶。"对燃油质量也作出了规定，"国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。单位和个人应当按照国务院规定的期限，停止生产、进口、销售含铅汽油。"对机动车排气污染的监督检查，草案从年度检查和日常检查两个方面作出了规定。在征求意见的过程中，国务院有关部门普遍表示，加强机动车排气污染的防治，不仅有利于污染控制，也将缩短我国汽车工业与国际先进水平的差距，并表示按照新修改的规定，制定相应的标准和实施细则。
第三、加大城市扬尘的控制力度
目前我国北方城市大气总悬浮颗粒物的50%来自扬尘，其中建筑施工是扬尘的重要来源。北京市是扬尘比较突出的一个城市，大气总悬浮颗粒物的60%来自扬尘，非采暖期甚至达到68％。控制扬尘污染已成为保护和改善城市大气质量一个紧迫问题。从调查的情况来看，扬尘污染反映了城市绿化水平低和施工管理不善。为此，草案规定"城市人民政府应当采取绿化责任制等措施，提高人均占有绿地面积，减少市区裸露地面，防治城市扬尘污染。""在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位，必须按照当地环境保护的规定，采取防治扬尘污染的措施，并可以将防治扬尘污染所需费用列入施工定额或者生产经营成本。""国务院有关行政主管部门应当将城市扬尘污染的控制状况作为城市环境综合整治考核的依据之一。"在征求意见的过程中，大家一致认为，施工扬尘是一个管理问题，只要遵守法律规定，加强管理，做到文明施工，就可以使扬尘大幅度下降。
第四、禁止超过排放标准排放污染物
我国已颁布了《标准化法》。根据该法第7条、第14条和第20条的规定，我国现行的污染物排放标准是强制性标准，违反排放标准即违法，对不执行者要予以行政处罚。从世界各国的通行做法来看，超标与否也是决定是否违法的主要界限。但是，现行的《大气污染防治法》没有明确超标排污违法，只规定超标排放污染物应征收超标排污费。本次修订中，把超标排污作为违法行为，从而与《标准化法》相一致。1996年国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中，已要求到2000年全国所有工业污染物排放浓度要达到国家和地方规定的标准。1998年，全国工业废气处理达标率已达到66％，经过努力，大多数企业到本世纪末是可以做到达标排放污染物的。为此，草案规定"向大气排放污染物的，其污染物排放不得超过国家和地方规定的排放标准。"并在法律责任中相应规定了"向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，由所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门处十万元以下罚款；对其中严重污染大气环境的，还应当限期治理。"在征求意见的过程中，国务院有关部门虽然对标准的制定程序有一些意见，但普遍认为排放标准应当是界定违法与否的尺度，在法律作出禁止超标排放污染物的规定后，有利于加强企业管理，加快企事业单位实现达标排放。
第五、实行大气污染物排放的总量控制和许可制度
现行《大气污染防治法》是以污染物排放浓度达标为基础的。从当前情况来看，在我国许多人口和工业集中的地区，由于大气质量已经很差，即使污染源实现浓度达标排放，也不能控制大气质量的继续恶化。因此，推行总量控制势在必行。多年来，国务院和一些地方已开始采取措施推行污染物排放的总量控制，国务院于1996年批准了《"九五"期间全国主要污染物排放总量控制计划》。江泽民同志在第四次全国环境保护会议上指出："历史的经验告诉我们，为了确保环境的安全，必须实行污染物排放总量的控制。"李鹏同志在这次会议上也指出："要实行污染物排放的总量控制，对不同地区、不同行业提出不同的要求。要进一步完善工业污染物排放许可证制度，严格执行限期治理制度，提高综合防治效果。"为此，草案规定"国家采取措施，有计划地控制或者削减各地方大气污染物的排放总量。""国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为大气污染物总量控制区。"同时规定环境保护行政主管部门依据大气污染物总量控制规划和有总量控制任务的企业、事业单位的申报，按照公开、公正、公平的原则，核定该企业、事业单位的大气污染物排放总量，核发大气污染物排放许可证。在征求意见的过程中，国务院综合经济部门和一些企业认为，在全国从上到下全面推行总量控制尚不具备条件，建议先从重点地区开始，循序渐进，逐步推广。修订草案采纳了这些意见，作出了上述按区域实施总量控制的规定。
第六、建立排污收费制度
从我国现行超标收费制度的实施情况来看，由于收费标准低等原因，许多企业宁肯缴纳排污费也不愿治理污染，超标收费制度事实上已经成为超标排污合法化的途径。同时，在本草案作出禁止超标排放污染物的规定后，超标收费的前提已不复存在。因而需要对现行收费制度加以改革，改革的方向应当是按照排污总量收费，并逐步向环境税过渡。这既是对损害大气环境的一种补偿，也可以促进企事业单位逐步削减污染物排放。为此，草案规定"向大气排放污染物的，应当按照国务院的规定，根据所排放污染物的种类和数量缴纳排污费。""征收的排污费必须按照国务院的规定用于污染防治，不得挪作他用。"在征求意见的过程中，企业界和国务院有关部门提出了企业的承受能力问题，有的建议把排污费改为环境税。经同有关部门反复协商，形成了一致的意见。企业承受力同收费标准高低有关，建议国务院在制定有关标准时通盘考虑。关于费改税，方向是对的，但要逐步过渡，目前还是维持收费制度。
第七、强化法律责任
环境保护的法律常常被称之为"软法"，法律权威性差。其中一个重要的原因就是法律作出了规定，提出了要求，但对违反了这些规定该怎么办，缺乏明确的处罚办法，致使执法机关在违法行为面前无能为力。按照法律责任与行为规范相对应的原则，草案对法律责任部分作了增补和修改，以维护法律的权威性，使本法的各项规定真正落到实处。在征求意见的过程中，各部门虽然对处罚幅度有不同意见，但普遍认为，在对法律责任作出明确规定后，将大大增强法律的可操作性和实施力度。
此外，修订草案对现行《大气污染防治法》还作了其他方面的调整和补充。
二、修订草案的预期效果和经济代价
经过同国务院有关部门和专家共同研究，对修订草案的预期效果及付出的经济代价作了一些初步的估算。如果在法律公布后，执法到位，各项法律规定切实得到实施，预计将取得以下四个方面的成效：
1、主要污染物排放总量在得到控制的基础上，开始逐年减少。据国家环保总局测算，在推行总量控制后，全国主要大气污染物排放量到2000年可以控制在1995年的水平上。对全国酸雨和二氧化硫污染控制区（即"两控区"）内175个城市和地区二氧化硫污染控制规划所作的分析表明，实行二氧化硫总量控制，到2000年"两控区"内二氧化硫排放量可削减432万吨，2001年到2005年可削减490万吨，2006年到2010年可削减416万吨，从而可以使"两控区"内二氧化硫排放量到2010年控制在1000万吨左右，使城市空气中二氧化硫浓度达到环境质量标准，酸雨污染明显减轻。
2、重点城市大气质量明显改善。从目前列入大气污染防治重点的47个城市来看，大气质量按功能区已达标的有13个。在新的草案通过后，可促使其余34个城市在国务院规定的期限内实现大气环境质量二级标准，城市大气质量特别是市区大气质量有明显改善，人民群众会感到满意。
3、机动车排气污染得到控制。据对北京市和广州市的研究表明，采用新的机动车排放标准后，按照修订草案规定的法律措施实施严格管理，单车排放量将显著降低，在机动车数量大量增加的情况下，还可以有效地控制和削减一氧化碳和氮氧化物的排放量，从而把我国机动车污染控制水平，由国际上的70年代水平提高到90年代水平，大大缩短我国与国际先进水平的差距。
4、城市扬尘得到有效控制。修订草案对控制扬尘作出了比较严格的规定。只要严格执行这些规定，加强管理，可大幅度减少城市扬尘。据北京市的测算，通过加强管理，可减少建筑扬尘70%。
从上述预期效果看，本次《大气污染防治法》的修订是积极的，有成效的，特别是在控制重点城市大气污染方面迈出了一大步。
为了取得上述预期效果，预计付出的经济代价有：
1、总量控制方面：控制酸雨和二氧化硫污染，实现到2010年使"两控区"内二氧化硫排放量控制在1000万吨左右的目标，约需治理投资1800亿元，平均每年投入180亿元。按1995年"两控区"国内生产总值36000亿元估算，约占该地区国内生产总值0.5％左右，这是可以承受的。
2、重点城市污染控制方面：从34个重点城市（扣除达标的13个城市）来看，可分为三类情况：一类是沿海开放城市。如福州、汕头、苏州、湛江等，这些城市经济基础较好，大气环境质量也较好，实现大气质量达标不需要更多投入，平均约6?8亿元；第二类是特大城市，如北京、上海等市，虽然经济条件好，但治理大气污染任务较重，实现达标需要较大投入，平均在250_—300亿元左右；第三类为其他城市，如郑州、杭州、青岛、桂林等，实现达标平均需投入15—20亿元。综上所述，这34个城市若实现达标，约需投入1200—1500亿元，按实现达标规划期限估算，约占这些城市同期国内生产总值1.5%左右。这个比例也是可以承受的。
3、机动车污染控制方面，初步研究表明，如果使机动车污染控制达到国家新规定的排放标准，所需的控制费用约占国内生产总值的0.3?0.7%，但采用先进控制技术的汽车工业的发展对国内生产总值的贡献可达到3%。
4、扬尘污染控制方面，建筑施工扬尘污染的控制远比工业污染治理简单易行，只要严格执行法规制度，加强管理，不需要多少投入，就能够取得成效，根据北京市实例测算，防止施工扬尘费用仅占整个工程概算的0.15%棯?0.35%。
综上所述，对《大气污染防治法》作出的修订，不仅有利于环境质量的改善，也有利于国民经济的发展。
从这次《大气污染防治法》修订的目标和预期效果来看，具有很强的阶段性，同改善大气环境质量，实现经济社会可持续发展的长远目标相比，同发达国家现有环境状况相比，仍有很大的距离。展望21世纪，只有对我国现有能源结构和煤炭利用方式进行重大的变革，推行清洁能源特别是"以电代煤"措施，才能使我国城市的大气环境有一个根本性的改变，重现蓝色的天空和清新的空气。这是一个十分艰巨的任务，需要我们持续不懈的努力。
我的说明完了，请审议。