全国人大法律委员会对《中华人民共和国治安管理处罚条例（修改草案）》审议结果的报告
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──1986年6月16日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上
全国人大法律委员会副主任委员 沈鸿
全国人大法律委员会于1986年6月7日、9日、10日和12日召开会议，结合全国人大常委委员和各省、自治区、直辖市、中央各有关部门的意见，审议了《治安管理处罚条例（修改草案）》。法律委员会认为，为了加强治安管理，根据当前社会治安的新情况和新问题，对1957年制定的《治安管理处罚条例》加以修改，很有必要，“修改草案”基本上是可行的。同时，提出以下主要修改意见：
一、关于修改本条例的指导思想
对“修改草案”规定的处罚，有些常委委员和地方、部门认为太轻，有些常委委员和地方、部门认为太重。法律委员会认为，治安管理处罚条例规定的处罚，是针对不够刑事处罚的轻微违法行为的。对情节较重、刑法已有规定的，应当依照刑法的规定处罚。因此，建议将“修改草案”第二条改为：“扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，根据《中华人民共和国刑法》的规定尚不够刑事处罚，依照本条例应当受到处罚的行为，是违反治安管理行为。”并在第三章的一些条文中明确规定，本条例处罚的是不够刑事处罚的违反治安管理的人，而不是犯罪分子。修改本条例的指导思想应当是，对违反治安管理的人，坚持教育与处罚相结合的原则。不必要拘留的，不要拘留，不必要罚款的，不要罚款。应当拘留、罚款的，要注意区别轻重，目的也是为了教育。
二、关于“特别加重”和“加重”处罚
“修改草案”第六条规定：“对需要特别加重处罚的，由省、自治区、直辖市人大常委会作出规定，罚款，可以超过200元，但不得超过3000元；拘留，可以超过15日，但不得超过30日。”有些地方和部门认为，这一规定不符合重大问题应由中央立法的原则，而且执行中容易发生偏差。同时，规定拘留延长到30日没有必要，如果情节较重，拘留时间需要超过15日的，应当依照刑法规定追究刑事责任。因此，建议删去可以拘留30日的规定，对需要罚款3000元以下的，建议在修改稿中专列一条，规定给予这种处罚的具体行为。（修改稿第三十条）
“修改草案”第十三条规定，违反治安管理的人有所列六种情形之一的，可以加重处罚，即在法定的幅度以上处罚。有些地方和部门认为，这个规定灵活性太大，执行中容易发生偏差。主张只规定从重，不规定加重。因此，建议删去关于加重的规定，同时，对需要从重处罚的，拘留时间由10日改为15日，罚款由100元改为200元。
三、关于责任年龄
“修改草案”第十四条规定：“已满14岁不满18岁的人违反治安管理的，从轻处罚；已满12岁不满14岁的人违反治安管理的，除偷窃、抢夺、伤害外，不予处罚”。有些地方和部门认为，规定从12岁开始负部分责任，年龄太低，应提高到14岁，与刑事责任年龄相一致。有的地方、部门认为应降低年龄，降低到10岁。法律委员会认为，对不满14岁的少年儿童违反治安管理的，主要是教育问题，可以责令家长严加管教，家长管教不了的还可以送工读学校。如果规定违反治安管理的责任年龄低于刑事责任年龄，是不合适的。建议修改为“不满14岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”（修改稿第九条）
四、关于违反治安管理行为和处罚
“修改草案”第三章对违反治安管理的行为和处罚，作了具体规定。有些常委委员和地方、部门对这些规定提了不少意见，主要是认为规定的违反治安管理的行为偏多，有些行为其他单行法律已作了专门处罚规定，本条例可以不再规定；处罚档次分得较少，对有些行为可以只罚款不拘留的，没有分别规定。因此，建议对本章作如下修改：⑴尽量划清违反治安管理与犯罪的界限，同刑法衔接；⑵删去一些其他法律已有规定的条款；⑶删去一些不需要处罚可以用教育方法解决的条款；⑷根据行为的性质和危害程度，调整分类和处罚的档次。
五、关于不服公安机关裁决的申诉的程序
“修改草案”对不服公安派出所或者乡（镇）人民政府的裁决的和由县（市）公安局、公安分局的裁决的申诉程序作了不同的规定。有的地方和部门认为可以简化，凡是向上一级公安机关申诉，由上一级公安机关裁决的，都是最后裁决，同时，都可以直接向当地人民法院提起诉讼。因此，建议将“修改草案”第三十四条和第三十五条合并。修改为：“违反治安管理的人、被侵害人或者他们的家属不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在3日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后5日内作出最后裁决；也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”（修改稿第三十八条）
六、关于对处罚错误的处理
“修改草案”对公安机关处罚错误的如何处理，没有规定。有些地方和部门提出，根据《宪法》第四十一条第三款关于“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”的规定，应当在本条例中作出具体规定。因此，建议增加一条：“公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的，应当向受处罚人承认错误，退回罚款及没收的财物；对受处罚人的合法权益造成损害的，应当赔偿损失”。（修改稿第四十一条）
七、关于本条例未作规定的行为，公安机关是否可以自行决定类推
“修改草案”第四十三条规定：“本条例没有列举的违反治安管理行为，县、市公安局可以比照本条例第十九条至第二十七条中最相类似的条款处罚，但是应当报经上一级公安机关批准。”有的地方和部门认为，条例对当前违反治安管理行为的主要问题已经列举，没有必要规定类推。如果规定类推，可能推得很广，不利于法制的统一。因此，建议删去这一条。
八、关于享有外交特权的外国人违反治安管理是否都要通过外交途径解决
“修改草案”第三条第三款规定：“对于享有外交特权和豁免权的外国人的违反治安管理行为，通过外交途径解决。”有些常委委员提出，有些轻微的违反治安管理行为，如违反交通规则等，可以当场处理，不需要通过外交途径解决，国外一般也是这样办的。同时，国务院已经向全国人大常委会提出《中华人民共和国外交特权与豁免条例》议案，本法可以不再作规定。因此，建议删去这一款。
此外，还对草案作了一些文字修改。
草案修改稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会审议通过。草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。
全国人大法律委员会
1986年6月12日