关于《中华人民共和国电子签名法（草案）》的说明
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——2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上
国务院法制办公室主任 曹康泰
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国电子签名法(草案)》作说明：一、制定电子签名法的必要性
传统交易中，为了保证交易安全，一份书面合同一般要由当事人签字或者盖章，能够让交易对方识别是谁签的合同，并能保证签字或者盖章的人认可合同的内容，法律上才承认这份合同是有效的。电子商务中，合同或者文件是以电子的形式表现和传递的，传统的手写签字和盖章无法进行，必须靠技术手段替代。因此，能够在电子文件中识别交易人身份，保证交易安全，起到与手写签字或者盖章同等作用的电子技术手段，称之为电子签名。
随着电子商务和电子政务的发展，电子签名得到了广泛的应用。瑞士信贷银行发表的一份报告显示，世界电子贸易从2000年开始，以每年翻一番的速度增长，2003年全球通过互联网进行的贸易总额预计达到1.24万亿美元。同时，随着我国电子商务的快速发展，电子签名的应用范围也愈加广泛。
电子签名作为保障电子交易安全的重要手段，在广泛应用的同时也遇到了不少问题：一是电子签名、数据电文是否具有法律效力无明文规定，造成了电子商务和电子政务发展的法律障碍，客观上制约了电子商务和电子政务的发展。二是电子签名的规则不明确，对电子签名人的行为缺乏规范，发生纠纷后责任难以认定。三是认证机构(电子认证服务提供者)的法律地位和法律责任不明确，行为不规范，认证的合法性难以保证。四是电子签名的安全性、可靠性没有法律保障。网上数据、资料常被滥用，交易中的欺诈行为时有发生，消费者权益得不到保护，对电子交易的安全缺乏信心。
为了促进电子商务和电子政务的发展，增强交易的安全性，有关国际组织和许多国家相继制定了电子签名法。从我国的实际情况看，制定一部电子签名法，规范电子签名活动，维护电子交易各方的合法权益是十分必要的。二、草案的起草过程
为了规范电子签名活动，保障电子交易安全，创造电子商务和电子政务发展的安全法律环境，2003年4月，根据国务院立法工作计划，国务院法制办会同信息产业部、国务院信息化工作办公室开始着手电子签名法起草工作。
考虑到电子签名法的专业性、技术性很强，起草过程中，始终注意充分发挥有关专家的作用，多次组织专家论证会，广泛听取电子商务法专家、民商法专家、电子商务专家的意见，并多次进行调查研究，听取有关公司、企业的意见。国务院法制办还会同全国人大常委会法工委的同志就电子签名的相关问题，在北京、广东等地进行了调查研究，并向蒋正华副委员长和全国人大财经委作了汇报。与此同时，起草中还对联合国贸易法委员会的《电子商务示范法》和《电子签名示范法》、欧盟的《电子商务指令》和《电子签名指令》、美国的《统一电子交易法》和《国际国内商务电子签名法》以及新加坡、日本、韩国等国家的有关立法进行了比较研究。在广泛征求各方面意见，并研究借鉴国际有关立法的基础上，经反复研究论证，形成了《中华人民共和国电子签名法(草案)》(以下简称草案)。这个草案已经2004年3月24日国务院第45次常务会议讨论通过。三、草案规定的主要内容
根据我国电子商务发展的实际需要和实践中存在的问题，借鉴联合国及有关国家和地区有关电子签名立法的做法，草案将我国电子签名立法的重点确定为：(一)确立电子签名的法律效力；(二)规范电子签名的行为；(三)明确认证机构的法律地位及认证程序；(四)规定电子签名的安全保障措施。
起草本法的总体思路是：通过确立电子签名的法律效力，明确电子签名规则，消除电子商务发展的法律障碍，维护电子交易各方的合法权益，保障电子交易安全，为电子商务和电子政务发展创造有利的法律环境。
草案共5章37条。包括：总则、数据电文、电子签名、法律责任、附则。主要规定了以下几方面内容：
(一)确立电子签名的法律效力。
确立电子签名法律效力，关键在于解决两个问题：一是通过立法确认电子签名的合法性、有效性；二是明确满足什么条件的电子签名才是合法的，有效的。在众多的电子签名方法和手段中，并不是所有的都是安全有效的，只有满足一定条件的电子签名，才能具有与手写签名或者盖章同等的效力。
对于确认电子签名的法律效力，草案通过对电子签名进行定义，要求电子签名必须起到两个作用，即识别签名人身份、保证签名人认可文件中的内容。在此基础上，草案明确规定了电子签名具有与手写签名或者盖章同等的效力。在解决什么条件下电子签名具有效力的问题上，参照联合国贸易法委员会《电子签名示范法》的规定，以目前国际公认的成熟签名技术所具备的特点为基础，明确规定了与手写签名或者盖章同等有效的电子签名应当具备的具体条件。
(二)对数据电文作了相关规定。
数据电文，通俗地讲，就是指电子形式的文件。由于现行的民商事法律关系是基于以书面文件进行商务活动而形成的，使电子文件在很多情况下难以适用，形成了电子商务发展的法律障碍。因此，明确规定电子文件与书面文件具有同等效力，才能使现行的民商事法律同样适用于电子文件。为此，草案作了三个方面的规定：一是规定了电子文件在什么情况下才具有法律效力；二是规定了电子文件在什么情况下可以作为证据使用；三是规定了电子文件发送人、发送时间和发送地点的确定标准。
(三)设立电子认证服务市场准入制度。
电子商务中交易双方互不相识，缺乏信任，使用电子签名时，往往需要由第三方对电子签名人的身份进行认证，并为其发放证书，向交易对方提供信誉保证，这个第三方一般称之为电子认证服务机构(以下简称认证机构)。考虑到认证机构的可靠与否，对保证电子签名真实性和电子交易安全性起着关键作用，为了防止不具备条件的人擅自提供认证服务，草案对电子认证服务设立了市场准入制度。同时，为了确保电子签名人身份的真实可靠，草案要求认证机构为电子签名人发放证书前，一方面必须对签名人申请发放证书的有关材料进行形式审查，同时还必须对申请人的身份进行实质性查验。此外，为了防止认证机构擅自停止经营，造成证书失效，使电子签名人和交易对方遭受损失，草案还规定了认证机构暂停、终止认证服务的业务承接制度。
(四)规定电子签名安全保障制度。
为了保证电子签名的安全，草案明确了有关各方在电子签名活动中的权利、义务。对于电子签名人一方，草案规定了两方面义务：一是要求其妥善保管进行电子签名所使用的私人密码。当知悉密码已经失密或者可能已经失密时，应当及时告知有关各方，并终止使用；二是要求其向认证机构申请电子签名证书时，提供的有关个人身份的信息必须是真实、完整和准确的。对于认证机构一方，草案规定了三方面义务：一是要求其制定、公布包括责任范围、作业操作规范、信息安全保障措施等事项在内的电子认证业务规则，并向国务院信息产业主管部门备案；二是要求其必须保证所发放的证书内容完整、准确，并使交易对方能够从证书中证实或者了解有关事项；三是要求其妥善保存与认证相关的信息。
鉴于电子签名法涉及高新技术，专业性比较强，为了便于各位委员对电子签名法草案进行审议，国务院法制办整理了一些参考材料一并送上，供参阅。
《中华人民共和国电子签名法(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。